論我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)境法基本原則的體現(xiàn)，是對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式和決策方式的重大變革，是保持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及生態(tài)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效措施，是現(xiàn)代環(huán)境法的重要制度。

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的概況

環(huán)境影響評(píng)價(jià)，又稱環(huán)境質(zhì)量的預(yù)斷評(píng)價(jià)，是指在進(jìn)行某項(xiàng)人為活動(dòng)之前，對(duì)實(shí)施該活動(dòng)可能給環(huán)境質(zhì)量造成的影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和估價(jià)，并提出相應(yīng)的處理意見和對(duì)策。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的法律化、制度化，是國家通過立法對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象、范圍、內(nèi)容、程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的一套規(guī)則。

（一）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的起源和發(fā)展

環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)正式的法律制度首創(chuàng)于美國，至 1996年，全球已有85個(gè)國家制定了有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法。此外，該制度也逐漸被越來越多的國際環(huán)境條約所采納，如《跨國界的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》《生物多樣性公約》等。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度正逐步成為一項(xiàng)各國以及國際社會(huì)通用的環(huán)境管理制度和措施。

1972年，我國開始對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行探討和研究。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》借鑒國外的做法，對(duì)該制度作了規(guī)定。為全面落實(shí)該制度，從1981年到1986年，我國又頒布了一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章，從而在我國確立了內(nèi)容較為完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。之后，我國又在《海洋環(huán)境保護(hù)法》等單行法中對(duì)海洋、水、大氣、野生動(dòng)物等的環(huán)境影響評(píng)價(jià)作了明確規(guī)定。2002年10月28日頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，對(duì)于完善和健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度具有重要意義，是我國環(huán)境法歷史上的一個(gè)里程碑。

（二）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的價(jià)值分析

我國現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象包含規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，該制度在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用主要表現(xiàn)在：

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是對(duì)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重大改革。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，往往考慮直接的、眼前的經(jīng)濟(jì)效益，沒有或很少考慮環(huán)境效益，有時(shí)甚至為獲取局部的、暫時(shí)的效益，以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)，結(jié)果就不可避免地造成環(huán)境的污染和破壞，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的尖銳對(duì)立。實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，能有效地改變這種狀況。進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程，是認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境與人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相互依賴和相互制約關(guān)系的過程，認(rèn)識(shí)的提高和深化，有助于經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定提供科學(xué)依據(jù)。過去，由于缺乏社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的，特別是環(huán)境的綜合分析評(píng)價(jià)，往往造成各地的畸形發(fā)展，出現(xiàn)資源和環(huán)境的嚴(yán)重破壞和污染。通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)，掌握區(qū)域的環(huán)境特征和環(huán)境容量，在此基礎(chǔ)上制定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃才能符合客觀規(guī)律并切實(shí)可行。

3.環(huán)境影響評(píng)價(jià)是實(shí)行科學(xué)管理的依據(jù)。通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)，可以獲得應(yīng)將建設(shè)項(xiàng)目的污染和破壞限制在什么范圍和程度才能符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求的信息和資料。據(jù)此提出既符合環(huán)境效益又符合經(jīng)濟(jì)效益的環(huán)境保護(hù)對(duì)策，并在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中體現(xiàn)，使規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保措施和設(shè)施建立在較科學(xué)可靠的基礎(chǔ)上，同時(shí)也為環(huán)境管理提供了依據(jù)。

二、我國現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的缺陷

雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》已開始實(shí)施，但現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的內(nèi)容仍然存在著一些缺陷，亟待完善。

（一）我國現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象范圍偏窄

我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍雖已擴(kuò)大至規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，但對(duì)象范圍仍然偏窄，應(yīng)該增加對(duì)政策、法規(guī)等宏觀性、戰(zhàn)略性行為的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)政策可能是土地、森林和水體遭受破壞的原因，能源政策也可能是全球溫室效應(yīng)、酸雨以及許多地方為取得燃料而砍伐森林的原因，技術(shù)和發(fā)展方面的決策易產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，所有這些壓力都威脅著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且，政策、法規(guī)制定后對(duì)環(huán)境的影響更大、更復(fù)雜、更廣泛，一項(xiàng)政策法規(guī)的實(shí)施，可能導(dǎo)致眾多建設(shè)項(xiàng)目的上馬。因此，對(duì)政策、法規(guī)等宏觀性、戰(zhàn)略性行為的環(huán)境影響評(píng)價(jià)就具有了重要的意義。

（二）我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)踐中對(duì)地方的作用重視不夠

我國國土面積遼闊，南北、東西差異較大。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》只給我們提供了一個(gè)原則性、概括性的標(biāo)準(zhǔn)，在具體實(shí)施過程中各地區(qū)面臨的條件和問題都會(huì)有所不同。因此，積極發(fā)揮地方的優(yōu)勢(shì)和作用，能夠節(jié)省時(shí)間和效率。

（三）我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度缺乏對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)的保護(hù)

我國存在著許多自然條件相對(duì)較差的區(qū)域，尤其是西部地區(qū)生態(tài)脆弱，瀕危動(dòng)物、植物和自然保護(hù)區(qū)分布比較集中。隨著西部大開發(fā)的推進(jìn)，必將出現(xiàn)建設(shè)狂潮，難以避免對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)脆弱區(qū)的環(huán)境破壞。而我國的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)這方面沒有任何的規(guī)定。

三、我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善途徑

（一）推進(jìn)實(shí)現(xiàn)由具體項(xiàng)目評(píng)價(jià)到宏觀活動(dòng)評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變

美國環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象是聯(lián)邦政府的立法建議和其他的對(duì)人類環(huán)境有重大影響的重大聯(lián)邦行為。俄羅斯的國家生態(tài)鑒定的對(duì)象則更為廣泛，不僅包括聯(lián)邦政府的行為，還包括聯(lián)邦主體的行為；不僅包括政府行為，還包括立法行為；不僅包括國家行為，還包括企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織的行為；不僅涉及一般法律文件草案，而且還有技術(shù)規(guī)范草案，只要行為可能對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生消極影響，就屬于國家生態(tài)鑒定的范圍。總之，擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍是一個(gè)正確的方向。

（二）更加重視地方政府的作用

當(dāng)前應(yīng)嘗試在國家法律沒有明確規(guī)定的情況下，在不違反憲法和法律的前提下，允許地方根據(jù)自己的情況，進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，進(jìn)行對(duì)政策法規(guī)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，保護(hù)環(huán)境；制定具體的程序和規(guī)則，使《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的原則性規(guī)定具體化，更具有操作性；在地方立法中進(jìn)一步完善公眾參與機(jī)制，建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公示制度。

（三）補(bǔ)充生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)的立法

對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，應(yīng)規(guī)定更為嚴(yán)格的審批標(biāo)準(zhǔn)。在某些重要的生態(tài)功能區(qū)（如青藏高原的“江河源”生態(tài)功能區(qū)）應(yīng)設(shè)定建設(shè)項(xiàng)目禁令。此外，還應(yīng)根據(jù)地域的生態(tài)狀況和特點(diǎn)，對(duì)全國實(shí)行跨行政區(qū)域的生態(tài)區(qū)分級(jí)管理，即將全國分為若干級(jí)的生態(tài)區(qū)，每一生態(tài)區(qū)應(yīng)該具有相同或相近的生態(tài)狀況，這樣做可以更好地對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。對(duì)于自然保護(hù)區(qū)、江河源頭區(qū)等水土保持的重點(diǎn)區(qū)域和重要的漁業(yè)水域、荒漠綠洲等區(qū)域生態(tài)功能區(qū)的政策法規(guī)、規(guī)劃的制定和擬建項(xiàng)目，應(yīng)規(guī)定必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并由國家級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批部門審批。

綜上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為當(dāng)前各國環(huán)境法的基本法律制度之一，是環(huán)境法科技化的一個(gè)突出表現(xiàn)，是當(dāng)代決策方法的重大發(fā)展。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是科學(xué)決策、民主決策的基礎(chǔ)之一，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步發(fā)展的主要法律手段。完善我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的順利推廣和有效開展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。