壟斷行業的國企體制改革研究

[摘要] 我國的公用事業行業由于自然壟斷和行政壟斷交織在一起形成了行業壟斷，導致了非國有資產難于介入、公益性與營利性共存、效率低下與高報酬同在的問題，從企業內外查找原因，主要有市場條件、企業自身的產權主體地位、企業內部的治理機制等影響因素。通過發現問題、分析原因，本文提出如下的政策建議:以打破壟斷、引入競爭為目的的市場結構改革；以徹底實現政企分離、明確企業的市場主體地位為目的的政府管理體制重建;以提高國有企業競爭力為目的的國有企業治理機制構建。

[關鍵詞] 壟斷行業 市場競爭 國企改革

一、我國壟斷行業現狀

在我國，公用事業行業由于其自然壟斷屬性或行政壟斷屬性而共同形成了壟斷行業。自然壟斷建立在規模經濟的基礎上，由于規模經濟的存在，單一企業在一定的產量范圍內，平均成本持續下降，產量越大成本越低，如電信行業、電力行業等；行政壟斷是用行政權力控制市場準入，在一個市場只允許一家或少數幾家企業壟斷經營的情況，如石油行業等。這些行業所提供的產品或服務涉及關系到國計民生的基礎性設施，往往與社會公眾的基本生活或生產條件密切相關，因此，這些行業大都實行國有，其擁有的資源和資產也是數量巨大的。

國家統計局的調查結果顯示，國有企業資產最集中的十大行業，數量上占62.7％，擁有的資產總量占94.1％。其中，石油和天然氣開采業、電信和其他信息傳輸服務業、煤炭開采和洗選業幾乎全為國有企業所占據；電力及熱力的生產和供應業、運輸業、交通運輸設備制造業等關系國家經濟命脈的關鍵行業或領域中，國有控股企業集團所占比重也在90％以上。

具體看一些行業的市場份額，如我國石油行業的三家公司，即中石油、中石化和中海油，這三家的市場份額占石油行業的90％;電信行業市場主要由中國網通、中國聯通、中國移動、中國電信這幾家公司占據;電力行業則是華能、華電、國電、大唐、中電投這五大發電集團的天下。

我國已經開始對壟斷行業的國有企業進行初步的改革，但改革尚未取得顯著成效，股權結構仍然以國家絕對控股為主，資產結構不合理，現代企業制度缺失，甚至有企業還保留著某些行政性職能。一些政府主管部門也對這些企業存在保護意識，壟斷企業的市場化改革進展緩慢，有效競爭的市場環境尚未形成，完善的監督體系沒有到位，越來越多的問題暴露出來。現在，越來越多的消費者對壟斷行業發出了越來越強的反對聲和置疑聲，如手機收費問題、燃氣初裝費問題……此外，壟斷行業員工的高薪酬現象也逐漸引起人們的注意，薪酬的公平性問題也凸顯出來。壟斷行業國有企業改革如何完善是一個值得探討的問題。

二、壟斷行業面臨的問題

1.非國有資產難于介入

壟斷行業企業往往規模大，且在經營管理過程中要顧及公共利益。而私營企業或能力有限，或有利潤主導的價值取向難以符合國家要求的社會目標，因此，私人投資一般不愿涉及壟斷行業領域，引入社會資金、國外資本等參與公用設施的建設有一定的難度。此外，壟斷行業以規模經濟為基礎，即使通過競爭打破了現有的壟斷局面，新的壟斷又會形成。還有，這些行業大都屬于“關鍵領域”，往往要求國有資本控股，有的企業還有國有獨資的要求。非國有資產如何與國有資產有效合作，如何把握壟斷的“度”，這是壟斷行業面臨的一大問題。

2.公益性與營利性共存

壟斷行業的國有企業既追求公共目標又追求市場上的營利目標。受企業利益、部門和地方利益的驅動，再加上市場體系的不完善，壟斷行業表現出追逐壟斷利潤的動機。如電信部門收取的電話初裝費、選號費，電力部門收取的線路改裝費，熱力公司、煤氣公司收取的初裝費等等，面對強制交易行為，消費者由于別無選擇或者選擇余地小，一旦提出疑義，就以停止主營業務相要挾。另外，壟斷行業的產品或服務性價比較低，給社會福利帶來損害，如中國消費者購買民航票價的相對價格是美國消費者的32倍。這些都引起廣大消費者的不滿，壟斷行業如何在公益性和營利性的矛盾中生存與發展，這也是一個困境。

3.效率低下與高報酬同存

一些壟斷行業占用了大量的社會資源，卻為社會提供了較少的產出，不少企業浪費嚴重甚至嚴重虧損。如電力行業占用了8000億元資產存量，每年只有80多億元利潤。壟斷行業對上下游的競爭性業務實行垂直一體化壟斷，限制其他市場主體進入競爭，所以會導致效率低下。此外，壟斷行業員工的收入水平增長過快，遠遠超過了社會平均收入增長水平。1978年～2002年，全社會職工的平均工資增長了19.2倍，而交通運輸倉儲和郵電通訊業增長了22.1倍，而且增速遠遠超過農林牧漁業、采掘業、制造業等。公用事業壟斷的目的是為了提供效益，維護公眾利益，卻帶來了高成本和低效率，這構成了壟斷行業經營管理中又一大問題。

三、原因探析

我國壟斷行業出現上述問題，從企業內外分析問題的原因，主要影響因素有三:行業企業所處的外部市場條件、企業自身的產權主體地位、企業內部的治理機制。

1.市場條件

市場競爭是產權變革發揮作用的前提條件。當市場趨于完全壟斷時，產權對企業管理者沒有任何激勵作用，提高產品或服務的價格就能直接達到營利的目的，管理者無需進行技術創新，更沒有改善企業治理機制的動力。由于市場競爭條件不完善，低效率、高成本的問題層出不窮，資源無法充分利用。此外，缺乏競爭使壟斷企業具有強勢地位，普通消費者卻缺乏選擇的余地，成為消費的弱勢群體。

2.產權主體

多元化的產權主體是有效競爭的必要保證。對壟斷行業來說，政府主管機構有三重身份:國有資產的所有者代表、行業的管制者、企業的直接運營者。由于政企不分，或者國企改革得不徹底，企業還不能真正成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場競爭主體，此時開展的競爭也不是有效競爭。多元化產權格局的形成，有助于徹底實現政企分開，進而促進有效競爭的形成。

3.公司治理機制

企業績效取決于企業的治理機制。該機制不僅包括狹義的有關公司董事會的功能、結構、董事長或經理權利及監督方面的制度安排，同時也概括了公司的各項分配激勵制度、經理選聘與人力資源管理制度、財務制度、公司管理結構、企業戰略發展決策系統、企業文化和一切與企業高層管控有關的其他制度。改革前的壟斷行業企業未形成完善的公司治理機制，競爭機制的作用也無法體現。如，產品市場的競爭擴大了產權激勵的作用;勞動力市場的競爭擴大了上崗激勵的作用等。企業內部的治理機制是否完善，直接影響企業的經營效率，從而影響企業經營目標的實現。

四、對策建議

壟斷行業的國有企業改革可分為三個層面:市場結構改革，目的是打破壟斷，引入競爭;重構政府管理體制，目的是徹底實現政企分離，明確企業的市場主體地位;構建國有企業的治理機制，目的是從根本上提高國有企業的競爭力。

1.進行市場結構改革

壟斷行業國企改革的第一個層面是改革市場結構，分割壟斷性業務與競爭性業務。壟斷行業的競爭應該是一種規模經濟與競爭活力相統一的有效競爭。在自然壟斷性業務中，為了獲得規模經濟效益，只允許一家或少數幾家企業經營，且由國家控股;對于一般競爭性業務，則應該放松進入管制，由多家企業競爭性經營。

具體來說，首先應該對壟斷行業的業務進行垂直分割并細化。如電力行業分為發電、輸電和供電;郵政業務分為三級郵件和快遞業務，在此基礎上依業務不同予以剝離。其次，在細化業務的基礎上，區分壟斷與競爭業務，成立不存在隸屬關系的法人實體，如電力行業中的輸電、郵政中的一級郵件業務等視為公用事業壟斷業務，而這些行業中的其他環節或部門視為競爭性業務。最后，即使自然壟斷業務部分也可以適當地引入競爭機制，如電信行業的IP電話、服務器托管等業務領域。

2.重構政府管理體制

(1)改革政府管理體制內容

改革后的壟斷行業的經營主體從單一的國有制轉變為多種所有制，政府管理體制的內容也應隨之改革，不能直接干預企業的生產經營活動，而應成立獨立的政府管理機構，管理內容應包括四方面:第一，對殘存的自然壟斷領域實施激勵性管理;第二，在從自然壟斷向充分競爭過渡過程中實行以保護有效競爭為目的的不對稱管理;第三，在充分競爭實現后，健全反壟斷管理;第四，在推行上述經濟性管理的同時，完善社會性管理。

(2)加強壟斷行業立法

有關管理部門對壟斷行業要依法治理，實行“公開、公平、公正”的管制原則。我國已有一些針對特殊壟斷行業的專門法律，如《鐵路法》、《電力法》、《郵電法》等，但其立法理念主要是保證國家基礎設施安全，而不是規范行業企業和政府的行為。此外，雖然已經頒布了《反不正當競爭法》，但它針對的是企業，還沒有將政府本身的壟斷行為納入反壟斷的范疇，因此還不是一部反壟斷法。因此，現有的法律是不充分的，加強壟斷行業立法勢在必行。

3.完善公司治理機制

(1)建立現代企業管理制度

從市場環境背景來看，壟斷行業企業也要不可避免地參與到市場競爭中來，建立并完善現代企業制度，提升企業的競爭力，形成其競爭優勢是企業立足于市場的關鍵環節。借鑒國外相關行業的先進管理經驗，結合國內壟斷行業現狀，形成適合的企業管理制度，體現競爭機制的作用，進而實現企業的經營目標。

(2)完善人力資源管理制度

改革傳統的人事制度，完善現代企業的人力資源管理制度，完善激勵機制。壟斷行業的員工收入水平高，收入增長速度快，福利待遇好，因此晉升激勵不足。從行業整體來看，壟斷企業缺乏競爭氛圍，員工缺乏提高績效的動力，對壟斷企業的長遠發展不利。因此，真正把人力資源管理制度的改革落到實處才是關鍵。

(3)完善客戶關系管理制度

壟斷行業企業也要面對消費者，要想在市場競爭中取得成功，客戶關系管理制度或者服務制度的完善也是重要的環節。目前，很多消費者對壟斷行業企業的不滿和投訴都集中于服務或者與價格相關的問題上。解決服務問題，首先要在企業內建立起相應的企業文化氛圍，其次是對企業員工進行服務質量方面的培訓，最后要完善對員工服務的監督機制，把服務落到實處。解決與價格相關的問題，則需要制定與成本和價格決策相關的制度。

(4)建立成本約束及價格決策機制

價格的核心問題是成本，對于成本約束，應根據不同壟斷行業的特點，制定成本核算辦法，明確成本構成及主要費用的計算標準或分攤辦法；然后建立并實施壟斷企業定期成本監審制度，對當前成本水平進行約束，防止成本非正常上升。在價格決策機制的制定方面，首先是落實已有的規章制度，如價格決策集體審議制度等，同時加強監督，建立價格責任追究制度。

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