內生變量與外生變量雙重約束下的農民工工傷風險保障分析

摘要：近年來，農民工工傷事故頻繁發生，農民工勞動力資源正遭遇掠奪性開采，城鄉二元體制下形成的歧視身份使其工傷風險保障受到內生變量與外生變量的雙重約束，有必要通過逐步建立賠償、預防、康復相結合的現代工傷保險管理制度、以公共財政支持農民工職業安全培訓、加速推進農民工組織化建設進一步健全農民工職業安全與健康權益保障制度。

關鍵詞：工傷風險；農民工；風險保障

中圖分類號：Ｆ323．89 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2007）12－0055－04

作為世界上人口最多的發展中國家，我國正處于社會加速轉型，工業化和城市化進程加快的過程中。目前已有近1．1億農村勞動力轉移到非農產業成為產業工人的主體，中國工人隊伍結構發生了歷史性的變化。進城務工農民工中絕大多數沒有接受過任何技能培訓，生產企業技術水平低、工藝落后、工作環境差、缺乏職業防護設施等不利因素加劇了農民工工傷風險。有相關資料顯示，腳手架高空作業、拆除井字架、電梯安裝、臨邊、平臺施工等建筑業作業場所以及空調安裝、外墻清洗等高風險工作多由農民工承擔。安全生產事故和職業危害集中的礦山開采、建筑施工、危險化學品行業工傷事故頻發，農民工死亡占比高達80％以上[1]。諸多事實均表明，農民工工傷事故居高不下已成為當前中國嚴重的社會問題，建立和健全農民工工傷風險保障體系勢在必行。

一、影響農民工工傷風險保障實現的外生變量

（一）政府責任缺損

1．制度安排的責任缺損。城鄉二元體制是由政府政策、制度安排形成的城鄉經濟社會關系概念，在相當長的時期內，它阻斷了農民在城鄉間自由流動就業和遷移，隨著城市化進程的加速，越來越成為農民工與城市戶籍人口身份不平等的反映，政策壁壘使農民工這個特殊階層無法享受正常國民待遇，工傷風險保障上存在不可避免的政府失靈。第一，盡管目前國家正在按照市場經濟、城鄉統籌的原則調整革除那些農民工國民待遇不公的相關政策，但地方和管理部門并沒有響應政策轉變觀念，仍片面強調經濟效益和經濟發展速度，在清楚地方招商引資企業屬危險及有害工序生產轉移時，會因地方稅收、財政和ＧＤＰ指標絕對份額的誘惑力默許縱容其合法存在；在企業不執行或消極執行《安全生產法》、《職業病防治法》，忽視農民工勞動安全保護時，地方衛生和安全部門本應當作為政府職能部門實行監控，很多卻以職責不明而相互推諉責任，使傷殘農民工不得不遭遇維權成本的“合法”惡性擴張，農民工職業安全與健康權益因此被剝奪[2]。第二，勞動力市場是勞動者與企業的雙向選擇，達成協議進入企業就業，則是人力資本與產業資本的合約，農民工進入城市后，這種反應了人力資本與產業資本關系的勞動合同簽訂率相當低，工傷保險參保率更低[3]。從目前的情況來看，農民工弱勢地位不可能短期內得到根本上的改觀，高危風險行業的從業特征還會在很長時間里繼續，在缺乏規范的勞動合同，缺乏明確勞資責任的前提下，農民工遭遇的工傷風險或職業病患將因無法提交具法律效率材料依據而不能得到補償。綜上所述，這些勞動合同簽約率低、履約率更低、工傷風險預防為地方經濟利益所忽略諸多不良現狀都表明資本和地方權力體系的不良變通已形成制度性障礙，表明目前的制度安排并沒有從實質上為農民工創造良好的工傷風險保障環境，表明政府責任的缺損導致了農民工職業安全與健康權益因資本與地方政府力量的聯合被犧牲，農民工安全保障權正在以一種更隱蔽更合法方式被剝奪。

2．政策立法的責任缺損。農民工職業安全與健康權益遭遇非國民待遇的最根本原因在于政策立法的責任缺損，缺乏合理的處罰標準，缺乏相應的剛性法規，對企業行為規范缺乏足夠威懾力。第一，農民工工傷事故政策歸屬不明。企業作為理性經濟人，很多從經濟利益出發，利用工傷事故病況特別是慢性職業病具有遲發性和潛伏性的特點，將合同終止在病狀顯現之前，農民工因無法收集到相關證據材料而無法進行工傷認定，無法享受工傷待遇。并且，盡管工傷保險條例已列明賠償標準，而實際賠付中卻視業主支付能力大小，不同地區或不同行業隨意調整，甚至只要能拖過申請工傷期限便可合法逃避事故賠償。第二，農民工合同簽訂缺乏政策強制性。目前的就業壓力使農民工在勞動關系中弱勢地位更為明顯，在社會資源有限的前提下，既得利益集團勢力過強，如果沒有政策性立法約束，農民工不敢堅持簽訂勞動合同，不敢提出工傷風險防范及其事故發生的責任承擔歸屬，更不敢涉及工傷風險防護相關勞保條件與待遇。顯而易見，在政策立法不明和缺乏執法具有強制性時，業主必然選擇風險自留以降低用工成本。

3．財政支持的責任缺損。目前，建筑、礦山和危險化學品三大高危行業的從業主體大多是農民工，要充分保障他們的職業安全與健康權益，需要健全的安全工程系統，需要勞動技能培訓、安全意識管理以及安全法規監督等機制的正常運行，生產設備安全維護特有的周期性也需要充足的后備資金。換言之，農民工工傷風險抑制保障需要強有力的經濟支撐，需要大量的成本投入。有數據顯示，近年來，我國工傷風險抑制資本投入僅占ＧＤＰ的0．7％多一點，而發達國家工傷風險預防性投入已占到3．3％，且多投入國營企業，農民工大量聚集于非公有制企業，資金投入的貢獻率相當有限。由此可見，國家財政支持的責任缺位使農民工工傷風險資金無法得到充分保證，在很大程度上影響了生產安全系統工程的建立，也是農民工勞動技能培訓不能普及、安全意識安全管理以及安全法規監督機制無法正常運作的重要原因。

（二）相關司法制度不適當

自20世紀90年代以來，各種與農民工相關的勞動法律法規和政策不斷出臺，僅就工傷而言，就涉及《工傷認定辦法》、《工傷保險條例》、《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》、《職業病防治法》等。相當多的事實證明，如此完備的權益保護體系在實踐運作過程中并沒有使農民工獲得完善的工傷風險保障。

1．工傷索賠程序復雜。目前勞動關系確認難、時間長，造成了農民工工傷待遇索賠程序復雜，不利于工傷農民工的及時治療和生活保障。（1）工傷認定主體確定困難。農民工發生事故傷害或按照《職業病防治法》規定被診斷、鑒定為職業病的有權申請工傷認定，這種規定充分體現了工傷保險實現保障權益的目的，也是工傷保險承擔社會責任宗旨的體現[4]。一般而言，農民工申請工傷認定必須提交合法勞動合同，多數情況下被要求先確認勞動關系，事實上，農民工所處的弱勢地位決定了他們很難從用人單位取得證明材料，尤其是用人單位面臨高額賠償的危險時。由此可見，僅索賠的第一個環節就力不從心，維權之路困難重重。（2）工傷認定時效具有制約性。按照《工傷保險條例》規定，農民工申請工傷認定時限應當自事故傷害發生之日或被診斷、鑒定為職業病之日起30日內，不存在延長申請時限問題。農民工要啟動工傷風險保障程序，可能需要面對的是廠方或地方政府部門對于勞動爭議發生時效條款的利用，對行政復議和行政訴訟以及對證據所列條款的利用。有數據顯示，當程序進入勞動仲裁和訴訟后，從工傷認定到訴訟結束和整個程序持續時間最少在360～510天之間。資方或地方權力體系會利用法律法規和政策規定上的順序和程序采取惡意訴訟，以拖延時間來增大工人取證難度，迫使農民工因維權時間與經濟成本過高而放棄合法索賠。（3）仲裁訴訟制度不當。目前勞動爭議實行“一調一裁二審”仲裁訴訟制度，其初始目的就是為了增加解決勞動爭議方式，加快處理勞動糾紛以保護農民工合法權益，但諸多事實表明現實與此相悖，目前農民工多屬“遷徙式”流動就業，赴外地施工企業（特別是建筑企業）聘用農民工出現工傷后必須回到企業注冊地辦理工傷認定等手續，這種制度繁雜的索賠手續無形中增加了訴訟成本，農民工因返鄉費用無法承擔不得不放棄合法補償權。

2．賠償金支付方式弊端明顯。農民工參加工傷保險統籌，傷殘事故發生后可以按照《工傷保險條例》規定得到及時救助，但對于用工單位未參加工傷保險的農民工，則存在一次性支付與定期金賠償問題。目前，各地實行的工傷事故賠償多屬一次性支付，它在很大程度上的確能盡快地解決糾紛，平息爭端，但賠償數額巨大，未來經濟大環境的變動發生賠償有可能無法與實際費用相吻和，且病況的長期性和反復性也將導致后續治療費巨大，以農民工聚集的中小私營企業的支付能力，一次性支付很可能成為一紙空文，農民工損失補償很難真正實現。相形之下，如果采取定期金賠償方式，雖避免了一次性賠償的缺陷，但由于賠償時間持續長，用工企業未來的經濟條件與支付能力變數太大，若發生逃避債務或破產，農民工的賠償更是空談。

（三）工傷保險保障局限性明顯

1．工傷保險實際覆蓋率低下。盡管國家和地方政府出臺了相關工傷保險法規，將農民工列入了社會保障范疇，平等享受國民待遇，但由于農民工多從業于人力資本專用性弱、技術含量低的勞動密集型行業，替代性強特征決定了用工企業拒保違約成本較低，即企業為農民工參保的機會成本相對較低。在沒有政策強制執行的情況下，企業從經濟利潤最大化目標出發的理性結果就是農民工工傷保險參保率低下，原因很簡單，即使在建筑、化學這些高危行業，工傷事故的發生也只是小概率事件，雇主自行了結的成本支出一般低于全體農民工參保保費總和；與此同時，流動性大，勞動關系確認難、時間長，工傷待遇索賠程序復雜等諸多問題也決定了農民工工傷保險實際覆蓋率低于名義覆蓋率。有數據顯示，北京市農民工法律援助工作站自2005年9月8日成立到2007年3月15日共辦理了152件農民工工傷案件，只有12人參加了工傷保險，參保率為7．89％，超過90％的農民工沒有工傷保險，沒有一個用人單位主動申請工傷認定、主動支付工傷待遇（2007年5月25日《中國青年報》）。

2．工傷保險實際保障功能不全。工傷保險參保，只是農民工職業安全與健康權益保障實現的第一個環節，能否將各項權益落到實處才是保障功能的真實反映。換言之，工傷保險必須在已充分實現“醫療救治良好，工傷認定高效，勞動能力鑒定合理，保障待遇落實完全”后，才可以說發揮了作為準公共物品的社會保障職能。現行《工傷保險條例》規定用人單位未參加工傷保險的應自行承擔農民工工傷責任，這意味著工傷事故發生后，救治費用和相關補償均要依賴于用人單位。諸多事實證明，農民工屬社會弱勢群體，在企業、醫院、勞動能力鑒定、工傷保險經辦機構及工傷認定機構職能部門不愿提供良性配合的前提下，工傷保險的相關待遇很難落實，基本不可能實現工傷保險所應具有的統籌資金、共擔風險的功能。

（四）醫療系統市場機制改革弱化了工傷醫療救助功能

國民享有衛生保健權是社會可持續發展的重要保障，從此意義上而言，醫療系統的準公共物品特性是農民工職業與健康保障的支撐，也正因為它提供的是具有非競爭性和排他性的準公共產品，市場不能有效供給，要求政府作為主體來承擔責任。從目前狀況看來，醫療機構的公益性質已經被日趨淡化，醫療衛生體制改革形成的市場化模式使經濟地位低下的農民工不能得到起碼的康復與治療。根據各地現行《農民工參加工傷保險暫行辦法》的相關規定，農民工享受的傷殘津貼、護理費按期支付到喪失領取條件為止，如果選擇一次性領取工傷保險待遇，支付后即終止工傷保險關系。這意味著即使農民工參加工傷保險也不可能終身享受免費醫療，必須承擔舊傷復發醫療費及生活護理費、職業病病情加重治療費等后續醫治費用。并且，如果用人單位沒有繳納工傷保險費，未參保農民工，雖然法令法規要求用人單位支付相關費用，在強制執行未果時工傷醫療費用仍須個人支付。農民工作為社會弱勢群體，醫療服務已受到經濟收入的限制，醫療系統的商業化、市場化加重了農民工的經濟負擔，醫院職工收入與服務掛鉤，自由經營、自負盈虧的市場化方式更弱化了農民工工傷醫療救助功能[5]。

二、影響農民工工傷風險保障實現的內生變量

（一）工傷風險預警機制尚未形成

目前，建筑、礦山和化學品行業的從業主體大多是農民工，這種從業特征決定了農民工是工傷事故和職業危害的主要受害者，職業病危害也正從城市向農村、從經濟發達地區向欠發達地區轉移和擴散，現狀不容樂觀。究其根源，一是目前安全生產法規、安全生產工作責任制及安全生產標準方面尚未形成標準化的法律法規制度，無法對企業生產操作進行安全分析和評估，危險源監控與事故隱患整改不能得到有效實施；二是農民工職業健康保護缺乏制度性的醫療服務，沒有定期健康檢查也沒有職業健康專業培訓，近2億眾多農民工正在成為工傷風險的高危人群。由此可見，在通過經濟、法制、技術、管理等手段對企業安全生產進行有效約束，運用安全監督的外部壓力促使企業采取措施及時消除隱患的工傷風險預警機制尚未形成之前，工傷風險不能得到有效控制。

（二）工會維權組織“缺位”嚴重

農民工工傷風險保障不健全既有經濟、技術方面的原因，也有社會和制度方面的原因。維護自身權利和利益的基本手段是組織力量和談判機制，這種制度安排和思想文化意識的缺乏使農民工在勞動關系中多處于弱勢與被動地位。目前，勞動力供大于求的現實更強化了這種趨勢。諸多事實表明，農民工在社會經濟矛盾對恃中，由于團結合作經驗不足很容易受控于資方，即使建立工會也因組織化程度低下而不能維護農民工合法權益[6]。有資料顯示，目前珠江三角洲有外資企業為了獲取高額利潤，對農民工實施勞役式封閉管理；違反《勞動法》有關規定，在電子廠、印刷廠、鞋和橡膠廠使用的一些國際禁用的化工有毒有害原料；農民工每天工作8小時或以下者僅占30％，12～14小時者占46％，沒有休息日者占47％，超負荷勞動已成為普遍現象。由此可見，在以利益為基礎的市場經濟運行中，農民工單個與企業談判的博弈基本不可能取勝，企業在缺乏來自外部壓力的狀況下不可能致力于提高工藝、技術及設備的科技水平，也不可能提供法制教育和基礎培訓。換言之，目前基層工會體制與機制的“缺位”導致經濟發展利益極大的偏向資本利益集團，農民工因此失去了接受勞動安全衛生教育培訓的權利，失去了合法工傷補償的權利，也就失去了獲得職業健康保障的基本公民權。

（三）農民工雇傭雙方均消極回避工傷風險

農村勞動力流動制度性障礙正在逐步消除，未來很長時期內農民工流動就業規模將呈擴張趨勢，勞動力的賣方市場決定了企業不會提供技術知識及安全培訓。因設計或設置防護設施認識不足、不按照設計要求施工或隨意拆卸，或對施工機具性能、工作原理、適用環境不了解違規操作而發生安全事故的現象在相當長時期內都將存在。這種風險對于剛成為產業工人還不具備現代生產常識的農民工而言在所難免，農民工所處的社會弱勢地位決定了其工傷風險規避不具主動性。與此同時，企業工傷事故處置的“義務軟約束”也導致了工傷風險防范的消極。農民工多聚集于非公有制企業，企業因安全勞動保護的配套投入差，租用簡陋廠房、購買陳舊過時機器，機械制備設計缺陷或安全不當，有毒氣體聚集等人為因素增大了工傷事故發生的頻率。并且，即使發生事故，企業在地方政府的偏坦下賠償額也很低，企業合法將農民工勞保防護費用轉變成隱性利潤，這種相對較低的事故成本使企業疏于防范，消極回避工傷風險。

三、完善農民工風險保障機制建設的對策及建議

（一）逐步建立賠償、預防、康復相結合的現代工傷保險管理制度

目前，我國農民工工傷保險在很大程度上只是一種“工傷賠償”制度，即農民工因工導致傷殘、疾病和死亡時，對農民工本人或其供養親屬給予經濟賠償和提供物質幫助的保障制度。現代意義上的農民工工傷保險，不僅僅包括對因工傷、殘、亡的農民工的經濟補償和物質幫助，而且也包括促進企業安全生產、降低事故率及職業病發生率[7]。工傷保險基金除支付農民工工傷待遇外還包括事故預防和職業康復，通過選擇醫術與醫德俱佳醫院作為工傷醫療定點醫療單位，在以規范化處方、病歷及費用明細清單等相關資料醫療體系制度化的同時，對具有一定勞動能力的傷殘人員進行培訓恢復，并通過現代康復手段，使傷殘農民工盡快恢復勞動能力，促進其與社會的融合。簡而言之，這是一種與世界接軌的現代工傷保險制度，為農民工在發生工傷事故時提供醫療護理、現金津貼和職業康復，將農民工工傷賠償與職業安全衛生法規有機結合的賠償、預防、康復一體化的服務。

（二）進一步健全農民工職業安全與健康權益保障機制

隨著農村勞動力跨地區流動日趨活躍，農民工正在成為我國產業工人的重要組成部分。在此職業角色的轉型中，農民工已經成為遭受安全事故侵害的最脆弱的目標群體，職業安全與健康權益保障在相當長時期內成為亟待解決的社會課題。第一，加強農民工職業安全衛生保護，依法將農民工全部納入工傷保險范圍，簡化申請工傷保險待遇的程序，使農民工得到及時救治，解除其后顧之憂。第二，農民工工傷保險要真正實現社會化，真正保障傷殘農民工的合法權利，無論用人單位是否繳納工傷保險費，只要發生工傷事故，應當全部由社保部門先行支付相應工傷保險待遇，然后向單位追繳，這樣農民工才能在遭遇困境后得到社會援助。第三，確認建筑企業“誰承包誰負責”的工傷保險繳費原則，建設單位在工程發包時將農民工工傷保險費一次性撥付給總承包單位，由總承包單位作為責任主體參加工傷保險，并一次性向社保經辦機構繳納，以此來擴大農民工工傷保險覆蓋面。第四，強化勞動保障行政部門的職權，簡化工傷認定程序，方便農民工申請工傷認定，由社保部門為農民工辦理“工傷待遇卡”，直接將工傷保險待遇支付給工傷職工，不再轉經用人單位。

（三）逐漸將農民工職業安全培訓納入公共財政范疇

隨著城市化乃至整體勞動力市場供給形勢的變化，勞動力供給開始趨緊，保持經濟增長將更加依賴于農村勞動力的轉移，以“政府主導，多方籌資”方式將農民工職業安全培訓納入各級公共財政成為保持中國經濟增長潛力的重要舉措[8]。從目前的發展現狀看，國家和企業在農民工職業安全培訓上投入不足，農民工有限的收入很難支付昂貴的培訓費。有數據顯示，掌握一定的專業技能、接受過技能培訓的農民工只占全部人數的28．2％，其中，通過政府組織參加培訓的農民工占10．7％，企業組織培訓的農民工占30％，自己去參加培訓的農民工占59．3％（數據來源：國家統計局2005年統計資料）。事實說明，處于弱勢群體的農民工，即使存在繼續教育的愿望也因經濟收入的低下而難成為現實，政府要促進就業，使農民工真正成為產業工人的主體，必須將農民工職業安全培訓納入公共財政預算，以多元化的經費投入機制增加對農民工工傷風險預防培訓的資金投入。具體而言，要廣泛開展農民工生命安全與健康維權宣傳，通過向農民工發放《工會法》、《勞動法》、《安全生產法》、《職業病防治法》等涉及職工生命安全與健康的法規宣傳資料，讓農民工了解和掌握自身應享有的權利和應盡義務；要督促企業依法對農民工進行安全教育培訓，大力普及勞動安全衛生知識，讓廣大農民工了解和掌握本崗位安全生產知識，提高安全操作技能；要開展以傷亡事故和職業危害案例為主要內容的安全警示教育，引導農民工在生產過程中遵章守紀等。這些經費應當由財政經常性預算科目列支，政府通過公共財政投入來彌補市場失靈。

（四）推進農民工組織化建設

農民工已成為了工人階級的新成員，從發展的趨勢看將成為中國工人階級的主體。健全農民工工傷風險保障制度的重要舉措之一在于提高農民工組織化程度，通過行使團結權來成立農民工自己的工會。按照《工會法》組織農民工參與企業安全生產工作的民主管理和民主監督，較之單純依靠農民工個體力量而言，群體力量可以克服勢單力薄的弊端，謀求社會弱勢階層利益的實現。工會以組織的身份監督企業生產安全事故隱患建檔跟蹤整改情況，監督企業是否存在侵犯農民工生命安全與健康權益情況，積極參與農民工侵權問題的解決；幫助農民工通過安全教育培訓，保證農民工安排上崗前已熟悉安全生產規章制度和安全操作規程，已具備必要的安全生產知識和掌握安全操作技能；督促企業為農民工簽訂勞動合同、辦理工傷保險，跟蹤檢查是否符合國家有關法規，是否包括勞動安全衛生內容，是否有量化控制指標，是否得到實施履行等。對于違反安全生產法令法規、侵犯農民工合法權益的行為，工會有權干預；對于危及農民工生命安全的任何事情，工會都有權整改。由此可見，較高組織化程度的工會是農民工維權的必然選擇，推進組織化建設是現階段農民工獲得工傷風險保障的重要途徑。

參考文獻：

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