推進(jìn)“城中村”改造若干探索

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，“城中村”已經(jīng)成為政府、學(xué)術(shù)界、媒體共同關(guān)注的問(wèn)題。以黃岡市為例分析了“城中村”的形成原因及存在的問(wèn)題，對(duì)黃岡市“城中村”改造提出了政府調(diào)控與市場(chǎng)科學(xué)規(guī)劃、合理布局、統(tǒng)一建設(shè)，處理好集體土地關(guān)系，加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)相結(jié)合等建議及對(duì)策。

關(guān)鍵詞：黃岡市；“城中村”；城市化

中圖分類(lèi)號(hào)：Ｆ061．5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2007）12－0161－02

一、“城中村”：推進(jìn)城市化發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化的到來(lái)、“城市經(jīng)濟(jì)、城市化”是當(dāng)今社會(huì)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)注的重要內(nèi)容之一。至2005年底，黃岡城區(qū)人口達(dá)到27萬(wàn)人，城區(qū)規(guī)模已達(dá)29平方公里，城市化率達(dá)36．5％；城市道路“8縱10橫4出口”的網(wǎng)絡(luò)格局已形成，城市道路總長(zhǎng)由53公里增加到80公里，城區(qū)公共綠地面積達(dá)到94．2萬(wàn)平方米，建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到33．5％。同時(shí)，規(guī)劃部門(mén)有力配合了土地資本運(yùn)營(yíng)工作，促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，為人民群眾創(chuàng)造了良好的生活和工作環(huán)境，為全市創(chuàng)建和諧黃岡，加快城市化進(jìn)程起到了積極推動(dòng)作用。在黃岡市城市化快速推進(jìn)中，“城中村”的現(xiàn)象也越來(lái)越嚴(yán)重。

所謂“城中村”是指在改革開(kāi)放以來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，由于疾風(fēng)暴雨式的城市建設(shè)和快速城市化，導(dǎo)致城市用地的急劇膨脹，把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入城市用地的范圍，大部分耕地的性質(zhì)由勞動(dòng)群眾集體所有轉(zhuǎn)化為國(guó)家公有，而在征地過(guò)程中返還給鄉(xiāng)村的用地、自留山、丘等則維持以前的集體所有制性質(zhì)不變，在這些用地上以居住功能為主所形成的社區(qū)則被稱(chēng)為“城中村”。

近幾年來(lái)，隨著黃岡市城市化建設(shè)進(jìn)程的加快發(fā)展，城區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，原先城區(qū)周邊的村落，現(xiàn)在區(qū)域位置上已成為城區(qū)的組成部分，成為一道城市建設(shè)發(fā)展中的特殊景觀——“城市里的村莊”。“城中村”在行政上已是城市的范疇，屬于街道管理，但“城中村”仍然實(shí)行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村管理體制。“城中村”農(nóng)民的土地大部分已經(jīng)被國(guó)家所征用，不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)耕作，其經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要依靠第二三產(chǎn)業(yè)及土地收益，生活方式也發(fā)生了根本的變化，已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。

二、“城中村”存在的問(wèn)題

“城中村”是城市化進(jìn)程中、發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象，也給城市發(fā)展提供了寶貴的空間，但是，“城中村”也存在著諸多的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）土地利用粗放，土地資產(chǎn)流失

由于“城中村”缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，造成土地利用率和產(chǎn)出率低下，房屋建筑占地面積大，建筑風(fēng)格與城市規(guī)劃不夠銜接，且往往含有院落和小塊菜地、豬圈等，房屋容積率低，土地利用十分粗放。同時(shí)，“城中村”的土地區(qū)位條件相對(duì)優(yōu)越，土地的產(chǎn)權(quán)又屬于村集體所有，這樣，優(yōu)越的區(qū)位條件和相對(duì)于城市低廉的土地價(jià)格，使“城中村”中不規(guī)范的房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)特別活躍，導(dǎo)致由于規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施改善而使土地升值的部分國(guó)有土地資產(chǎn)的流失。

（二）管理體制不順，管理難度較大

“城中村”周?chē)呀?jīng)被城市社區(qū)所包圍，而“城中村”是一種特殊類(lèi)型的社區(qū)，它既像城市又像農(nóng)村，既不是城市又不是農(nóng)村。從管理體制上考察，城市社區(qū)的管理體制與農(nóng)村社區(qū)的管理體制有較大的區(qū)別，它們?cè)凇俺侵写濉毙纬擅芎蜎_突，有時(shí)又會(huì)出現(xiàn)管理上的“真空”，“城中村”的性質(zhì)使城市管理部門(mén)管不到，街道、村、鎮(zhèn)管理又缺少力度。這樣，村集體組織和村民受利益的驅(qū)動(dòng)，亂搭亂建成風(fēng)，違法違章用地十分普遍，住宅用地嚴(yán)重超標(biāo)。

（三）人口構(gòu)成多元，社會(huì)治安堪憂

“城中村”的人口構(gòu)成十分復(fù)雜，并不是以前所認(rèn)為的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。據(jù)調(diào)查，“城中村”的人口主要由以下幾個(gè)方面構(gòu)成：首先是當(dāng)?shù)氐脑小按迕瘛保ú糠执迕竦膽艏畬?shí)際上已經(jīng)成為市民），其次是租用“城中村”村民住宅的城區(qū)市民，第三是來(lái)自外地，職業(yè)構(gòu)成十分復(fù)雜的外來(lái)人口。特別應(yīng)當(dāng)指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外來(lái)人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且職業(yè)構(gòu)成和宗教信仰十分復(fù)雜的人員，因此可能成為滋生“黃賭毒”的溫床和違法事件發(fā)生的策源地，這種狀況的存在制約著城市的健康發(fā)展。

（四）公共設(shè)施缺乏，環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重

“城中村”的基礎(chǔ)設(shè)施是與原來(lái)低密度的建筑和低密度的人口相適應(yīng)的，現(xiàn)在由于部分市民和大量外來(lái)人口的入住，小企業(yè)的開(kāi)辦，使給水、排水、道路、交通、電力、郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致污水橫溢，空氣質(zhì)量下降。缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的凌亂建筑，形成不了統(tǒng)一連續(xù)的街景立面，視覺(jué)環(huán)境很差，不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進(jìn)程，制約城市發(fā)展，已成為困擾城市發(fā)展的“痼疾”。

（五）村民素質(zhì)較低，就業(yè)問(wèn)題嚴(yán)峻

由于“城中村”村民和外來(lái)人口素質(zhì)普遍不高，加上以出租等手段獲取收益比較容易，“城中村”村民普遍存在游手好閑、不思進(jìn)取等現(xiàn)象，并缺乏在文化和專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能上進(jìn)一步提高的能力。另外，“城中村”這種獨(dú)特的存在和發(fā)展模式使城市居民難以理解村民，而村民本身也缺乏獲取政治權(quán)利和社會(huì)公正的追求，影響村民的發(fā)展和整個(gè)社會(huì)文化素質(zhì)的提高。同時(shí)，由于土地的征用，“城中村”村民的可耕地大量減少，而村落內(nèi)的村民由于歷史原因，普遍文化素質(zhì)不高。但由于有高額房租收入，生活水平富裕，在就業(yè)過(guò)程中，造成村民高不成低不就，游手好閑，無(wú)所事事。村民素質(zhì)的低下及其安于現(xiàn)狀的性格，使他們的就業(yè)問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，即便是征地時(shí)安排了一些就業(yè)機(jī)會(huì)，但很容易下崗，就業(yè)問(wèn)題的嚴(yán)重還會(huì)引發(fā)社會(huì)危機(jī)。

近些年，黃岡市的“城中村”改造進(jìn)展緩慢，隨著城市化進(jìn)程的加快，“城中村”帶來(lái)的負(fù)面影響越來(lái)越突出。由于城市建設(shè)牽動(dòng)“城中村”土地升值，致使“征地難、規(guī)劃難、拆遷安置難”不斷加劇。同時(shí)，由于臟、亂、差問(wèn)題和對(duì)土地資源的粗放利用問(wèn)題十分突出，形成大量的違法占地、違章建設(shè)，則嚴(yán)重破壞了城市土地市場(chǎng)秩序。所以，改造“城中村”，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化，推進(jìn)城市現(xiàn)代化的需要，是社會(huì)發(fā)展的要求，勢(shì)在必行。

三、解決“城中村”問(wèn)題的建議和對(duì)策

“城中村”是城市發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象，改造“城中村”是黃岡市城市化進(jìn)程中必須破解的一道難題。“城中村”改造是一個(gè)涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產(chǎn)處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程，改造的任務(wù)重，經(jīng)濟(jì)利益復(fù)雜，所需資金數(shù)額巨大。省內(nèi)外一些大中城市在“城中村”改造中，已經(jīng)探索積累一些成功經(jīng)驗(yàn)，如珠海市對(duì)“城中村”進(jìn)行拆除并安置舊村民，輔之以一些配套措施，吸引房地產(chǎn)公司參與舊村改造；廣州市的“城中村”將在最近完成改制，都市農(nóng)民將成為公司股東，“城中村”撤銷(xiāo)村委會(huì)，組成股份公司，按《公司法》經(jīng)營(yíng)原來(lái)集體企業(yè)與物業(yè)；深圳市試點(diǎn)改造“城中村”，按每鎮(zhèn)一村的辦法試點(diǎn)。試點(diǎn)村確定發(fā)展方向和策略，劃定不準(zhǔn)發(fā)展區(qū)、控制發(fā)展區(qū)及非建設(shè)用地的界限，規(guī)定各類(lèi)用地的使用要求。借鑒省內(nèi)外“城中村”改造的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)黃岡市的實(shí)際情況，在推進(jìn)“城中村”改造中，需做好以下幾方面的工作。

（一）“城中村”改造，必須遵循科學(xué)規(guī)劃、合理布局、統(tǒng)一建設(shè)的原則

規(guī)劃要與城市化水平相適應(yīng)，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地完善市政公用設(shè)施，完善環(huán)境規(guī)劃和空間設(shè)計(jì)。充分兼顧經(jīng)濟(jì)功能和其他社會(huì)服務(wù)功能的協(xié)調(diào)，營(yíng)造高質(zhì)量的生活環(huán)境，避免低水平重復(fù)建設(shè)。建筑設(shè)計(jì)要有民俗特色，有品味，成為城市的一道亮麗風(fēng)景線。

（二）“城中村”改造，政府必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各部門(mén)必須統(tǒng)一思想、密切配合

必須以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，大膽解放思想，不斷更新觀念。各個(gè)“城中村”的狀況不同，干部群眾的思想水平、物質(zhì)基礎(chǔ)不一樣，解放思想、更新觀念的任務(wù)各有側(cè)重。必須以改革的思路正確處理國(guó)家、集體和個(gè)人利益關(guān)系。“城中村”改造是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、精心組織、穩(wěn)妥推進(jìn)。

此外，“城中村”改造還必須調(diào)動(dòng)村民參與改造的積極性。“城中村”改造，觸及到群眾的既得利益。要從實(shí)際出發(fā)，在不損害國(guó)家利益、集體利益的前提下，給群眾一些政策性的補(bǔ)償和一定的資金扶持，使群眾得到實(shí)實(shí)在在的好處。在正確制定和運(yùn)用政策的同時(shí)，充分發(fā)揮“城中村”黨組織、群眾自治組織、股份經(jīng)濟(jì)組織的作用，用干部、黨員的模范行動(dòng)，調(diào)動(dòng)群眾參與“城中村”改造的積極性。

（三）“城中村”改造，必須與加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)相結(jié)合

撤村建居后，農(nóng)民變成了居民，成為城市社區(qū)的一員，要針對(duì)農(nóng)民變成市民這類(lèi)人群的特點(diǎn)，最大限度地發(fā)揮社區(qū)管理和服務(wù)的功能。通過(guò)大力開(kāi)展社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)等工作，從思想觀念、行為方式、社區(qū)管理方面徹底把“城中村”居民的傳統(tǒng)農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化城市生活方式，使“城中村”居民徹底告別舊有的生活方式，走進(jìn)現(xiàn)代城市文明社區(qū)，成為真正的城市人。

（四）“城中村”改造，必須處理好集體土地的關(guān)系，并對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行改制

撤村建居后，農(nóng)村集體土地原則上應(yīng)依法征用，轉(zhuǎn)為國(guó)有。轉(zhuǎn)為國(guó)有后的土地所有權(quán)歸國(guó)家，在國(guó)家未實(shí)施城市建設(shè)前，可區(qū)別不同情況進(jìn)行處理。政府對(duì)此必須出臺(tái)具體的實(shí)施辦法。

農(nóng)村集體資產(chǎn)去留和經(jīng)營(yíng)中涉及到村民切身利益的大事，建議通過(guò)稅費(fèi)政策和土地升值收益的調(diào)節(jié)使集體資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)普遍增值，再將村的集體資產(chǎn)組建為社會(huì)化股份公司。在改制工作中，還要正確處理國(guó)家、集體和個(gè)人的關(guān)系，在留足必要的集體公共積累外，按人口、勞動(dòng)年限將股份盡可能量化到個(gè)人，從而壯大和優(yōu)化原有的集體資產(chǎn)，解決“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民的后顧之憂。

（五）“城中村”改造，必須實(shí)行政府調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的手段

“城中村”改造是推進(jìn)城市化的大事，也是城市化進(jìn)程中的一件難事。這其中既有做群眾思想工作的難度，又有實(shí)行政策補(bǔ)償?shù)碾y度，還有成本投入的難度。因此，只有把政府調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合，才能解開(kāi)這一難題。如資金的運(yùn)作，單靠某一方面的投入是不夠的，必須多元化融資，除可采取群眾集資一部分，銀行貸款一部分，政府補(bǔ)助一部分外，要用優(yōu)惠政策激起投資者的投資興趣，以此吸收大量的民間資本。通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，收到好的經(jīng)濟(jì)效益。

[責(zé)任編輯柯黎]