引入新公共管理理論的思考

[摘要] 新公共管理理論是20世紀70年代以來，西方發達國家轟轟烈烈的行政改革浪潮中推出的一種政府公共管理的新理論。本文在對新公共管理理論介紹的基礎上，分析了引入新公共管理理論的適應性問題，并就我國行政改革過程中對如何借鑒新公共管理理論的對策進行了一些討論。

[關鍵詞] 新公共管理 政府改革 適應性 策略

一、新公共管理概述

20世紀后期，西方各國相繼步入全球化、信息化，以及知識經濟的時代。在大工業時代形成和占統治地位的傳統的官僚制行政體制給西方各國帶來了政府機構臃腫膨脹、官僚主義現象嚴重、管理成本無限增長、行政效率越發低下等諸多問題，導致了嚴重的政府財政危機和政府信任赤字。西方各國勵志圖強，自70年代末80年代初開始，在西方各國內部掀起了一場聲勢浩大但方興未艾的大規模的政府改革運動，這場運動被稱為“新公共管理”運動。其體現出來的核心價值為非官僚化，即政府功能定位的市場化取向、政府服務輸出的市場化取向、政府內部改革的放松規制取向和政府間制度設計的分權化取向。這場運動在相當程度上改善了西方國家的公共行政的管理水平，促進了其經濟和社會的發展，進一步增強了西方國家在國際社會中的競爭力。

與理性官僚體制的官僚制理論和政治一行政二分法的理論基礎不同，新公共管理有其賴以產生和發展的獨自的理論基礎，一個是現代經濟學理論，即指五六十年代興起的公共選擇理論、新自由主義經濟學理論。通過運用經濟學理論來解釋和研究傳統上屬于政治學和行政學領域的問題，使經濟學理論向政治學、行政學理論滲透，從而構建形成新的公共管理理論；另一個理論基礎是私營部門的管理理論和方法。這些具有更加、創新性、靈活性和環境適應性的私營部門管理理論和方法，使政府趨向于“企業型政府”。

盡管眾多的學者對于新公共管理的理解存在差異，但是還是有一些能夠達成的共識的基本內容：

1.政府公共政策化。也就是奧斯本與蓋布勒認為的政府應起掌舵而不是劃槳的作用；

2.將競爭機制注入到政府公共管理領域，取消政府公共服務供給的壟斷性，讓更多的社會組織與公民力量廣泛參與；

3.視公眾為客戶，政府應根據顧客和市場的需求向顧客提供服務，以顧客為中心，以顧客為導向，賦予顧客進行選擇的權利；

4.政府應采取分權的管理方式，改變原來金字塔式的科層官僚制，建立扁平式的非官僚政府體制；

5.政府應放松嚴格的行政規制，實施明確的績效目標控制，使組織由過去的“規則驅動型”向“目標驅動型”轉變；

6.行政與政治不可能完全分開，公務員不必保持中立；

7.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。

二、在我國的社會環境下對新公共管理的適應性分析

自改革開放以來，我國在立足國情的基礎之上，不斷解放思想，學習和借鑒在國外已被實踐證明的先進的理論、知識、技術和方法，用以推動我國各項事業的建設。而通過實踐證明，引進和借鑒而來先進的理論、知識、技術和方法在我國都存在與本土環境的契合問題，也就是適應和不適應兩個方面，新公共管理理論亦不例外。

1.適應性方面，第一，改革開放以來，社會主義市場經濟理論的提出、形成和豐富，社會主義市場經濟實踐的出現、擴展和社會化，社會主義市場經濟體制的構建、確立、穩固化和成熟化，構成了推動我國國家現代化的政府改革的基本的歷史動因和現實的經濟基礎。在此意義上，我們可以認為市場經濟實際上構成了我國政府改革的邏輯起點。為了適應和推動市場經濟的發展，我國國家行政組織曾先后進行過多次改革。然而迄今為止，我們雖然提出了豐富的關于政府改革的政策闡釋，卻沒有提出、抑或尚未形成用于指導改革實踐的較為系統和理性的、較具有前瞻性的理論闡釋。改革并沒有取得預期的效果。歷次政府機構改革的經驗教訓呼喚以市場經濟為理論內核的用于指導政府改革實踐的新理論，而新公共管理理論就成為可以借鑒的他山之石;第二，我國經過十幾年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO規則成為其成員國的基本義務之一。而作為當代西方世界國家政府改革主流的新公共管理理論，其中很多內容與WTO規則存在一定程度的契合之處。在目的和宗旨上，二者都強調自由、公正、公開、公平；在基本原則上，二者均以市場為取向，即讓市場來決定政府的行為標準，政府權力受到限制并且逐漸弱化，國家職能也逐漸縮小，政治權力也應當逐漸從政府社會返還于公民社會；在行為方式上，都推崇市場經濟框架下的政府職能變革和政府行為的變革，主張放松管制，認為理想的政府是掌舵型的政府而不是劃槳型的政府。

2.不適應方面。首先，新公共管理自身存在著固有的一些缺陷，其在理論基礎、市場化價值取向、忽視公共部門與私人部門管理特質差異、政治傾向、具體政策實施和具體模式等方面受到了眾多的指責和批評，這也成為了新公共管理理論并沒有獲得普遍認可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性還沒有從民主政治制度上得到完全確認、行政體系的運作缺乏現代憲政制度的支撐，行政權力缺乏必要的剛性制衡機制，行政權力向社會生活各個領域全面滲透的現象并沒有從根本上得到扭轉、職業官僚隊伍尚未普遍地形成基于自由契約的獨立人格和職業精神、公民和職業官員都普遍缺乏對體現形式合理性的制度規范的信仰，同現代法治秩序相適應的普遍主義的行為模式尚未確立等原因的存在，官僚化不足成為了當代中國行政發展所面臨的首要問題。從某種程度上說，目前以理性官僚制為發展方向的定位必將會在某些方面和領域成為新公共管理在我國引入的限制性因素；最后，踐行新公共管理理論在當代中國的實施尚存在諸多現實條件的制約。例如，我國社會還沒有形成支撐新公共管理運行的良好的民主法律制度和市場經濟制度、“第三部門”的社會自治能力還難以擔負公共管理的重任、我國還難以達到新公共管理所要求的科學技術水平等等。

三、對于引進新公共管理理論的策略研究

新公共管理理論上對官僚制所取得的巨大的比較優勢，在西方世界國家所取的重大成就，以及其在相當程度上對我國國情的適應性，使我們有理由相信新公共管理的理論會在我國行政體制改革的過程中能夠發揮積極而重要的作用。而如何借鑒和利用新公共管理，選擇激進式或漸進式中的哪一種方式進行新公共管理取向的行政體制改革，成為擺在我國政府面前的現實課題之一。

本文主張采用漸進式的改革方式借鑒新公共管理的理論。理由如下：首先，中國行政體制改革的漸進性是由經濟轉型的漸進性決定的。當代中國經濟轉型指的是由計劃經濟向市場經濟的轉變，其特點是確定階段性的改革目標，合理安排改革的先后順序，以及先找突破口，在試驗推廣，以點帶面等。期間經過了有計劃的商品經濟—商品經濟—建立社會主義市場經濟—逐步完善社會主義市場經濟等多個階段和步驟。根據經濟基礎決定上層建筑的原理，經濟改革的階段性的特點也必然要求行政體制進行階段性的改革，從而為經濟基礎服務。這種漸進式的改革不但其試驗和試錯機制適應了改革進程中的不可控因素與不確定信息的安全穩妥處理，即具備了轉型的可逆性，而且可以保證轉型自始自終的動力充足，可預見并可控的前瞻力避開了路徑依賴的誤區。因此，新公共管理方向的改革也必將隨著我國市場經濟改革的深化而逐漸在我國的行政體制改革全面鋪開;其次，行政制度作為一種權力規范和結構，一經形成，就具有歷史的惰性，較其他社會制度更具穩定性。行政制度的歷史惰性，一方面是由掌握政權的精英階層的獨占地位和利益所決定，作為既得利益者，他們希望維護現有秩序；另一方面，行政體制改革工程浩大，深刻復雜，往往缺乏足夠的動力支持；另外，新公共管理主張權力下放的特點在激進轉型的情況下容易使國家放權后中央式微、地方作大，中央與地方間產生權力鴻溝和控制真空局面的出現。所以，在必須求變的情況下，漸進式改革成為政治精英們的首選。再次，漸進性改革有利于創造民主政治氛圍，有時間和有機會使個人、企業和其他單位在改革的不同階段，為了自身利益，通過參加討論、發表言論等參與形式參加到政府行政改革進程當中去，從而影響改革進程。這樣的漸進式改革具有明顯的自下而上與演進主義的特點，自下而上的局部性參與往往引導著由上而下的全局性改革。漸進式改革促進政治參與的大幅度提高，不僅有利于減少集中決策由于信息不足而導致的風險，也有利于從根本上改變傳統體制下集中的利益結構、信息結構和決策結構，調動了各方面的積極性，為漸進式改革提供強大的動力。最后，漸進式改革符合中國傳統的政治文化。中國的傳統社會在政治上是高度集中的官僚政治和大一統的帝國，政治至高無上，社會發育程度低下；在意識形態上，以強調團體價值的家族主義的儒學為基礎，強調整體與共性；在經濟上，自給自足的自然經濟排斥商品經濟。這種文化已深深植根于中國人的血脈，世代相襲。契約觀念淡薄、小生產意識、官本位思想等根深蒂固，這無疑與發展市場經濟定位相違背。文化觀念的轉變是一個漫長而痛苦的過程，而漸進式的改革方式成為了打破這種 “堅冰”最優選擇。

總之，我們應當看到我國目前正處于轉型期，生產力水平低，無論是國內物質資源還是人們心里承受能力，以及各種行政體制建設都適應不了劇烈的變化，若采取激進式的改革措施勢必會引起一定的社會動蕩與不安，這無疑是當前我國經濟和社會發展的大忌。所以，我們應當采取漸進調試、平穩推進的方式引入新公共管理理論，進行我們國家的行政改革。

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