基礎設施ＢＯＴ／ＰＰＰ項目中的政府責任研究

[摘要] 基礎設施是城市經濟發展的前提條件，BOT/PPP方式的引入使得政府用于基礎設施建設資金不足的情況得到一定的緩解。然而，BOT項目的風險高，各方協調難，政府作為重要的干系人，應該在其中發揮應有的作用，承擔相應的責任。本文在分析基礎設施的作用、我國基礎設施狀況、BOT/PPP模式給政府帶來益處的基礎上闡述了我國政府在基礎設施BOT/PPP項目應承擔的責任。

[關鍵詞] 基礎設施BOT/PPP政府保證政府責任

一、基礎設施的作用及我國基礎設施建設狀況

城市基礎設施是城市生存和發展的基礎條件，同時也是城市經濟正常運轉的前提條件，是城市居民生活質量的重要制約因素。供水為居民提供水源，供氣為居民提供煤氣，便利的交通使城市居民的出行更為方便，因此城市基礎設施的完善程度決定了城市居民的生活質量和經濟發展的動力。

改革開放以來，我國的城市發展迅速，基礎設施也不斷的跟進，但是隨著我國工業化和城市化進程的不斷推進，我國的基礎設施狀況顯然不能滿足城市發展的需要。存在的挑戰主要有：基礎設施的存量不足、基礎設施管理體制不完善等。因此迫切需要政府加大基礎設施建設的力度。

二、BOT/PPP模式在基礎設施中的應用

BOT(Build-Operate-Transfer)即建設-經營-移交，是一種帶資承包的方式，其涉及的領域一般為投資規模大、經營周期長、風險大的基礎設施項目。一些西方發達國家最早開始將這種方式應用于基礎設施領域，因為進入20世紀80年代，基礎設施薄弱已成為制約各國經濟發展的瓶頸。BOT投融資方式正是這種融資方式與各國基礎設施建設現實需求相結合的產物。世界上的一些著名工程，如英吉利海峽、澳大利亞悉尼過海隧道和香港東區港九海底隧道工程都是通過BOT方式進行的。BOT模式在上世紀80年代引入中國，有效地緩解了政府用于基礎設施資金不足的狀況，加快了基礎設施建設，促進我國經濟的發展。

三、BOT/PPP項目中的政府責任

1.BOT/PPP模式對政府的益處

作為一種吸引民間資本和外國資本參與基礎設施建設的新融資模式，與傳統的政府作為單一投資者的模式相比，對政府而言，有許多的益處:

（1）BOT模式減少了項目對政府財政預算的影響，使政府能在有限的財力下，優化資源配置，滿足公眾對基礎設施的需求。此外，BOT模式作為一種新型的融資模式，極大地促進了我國的城市化進程。

（2）BOT模式降低和轉移了政府的負債風險。基礎設施建設一般投資巨大，尤其是大型基礎設施項目，且伴隨著各種風險，如生產運營和管理風險、市場風險、金融風險等。任何一種風險都會對公共財政收支平衡造成極大的影響，采用 BOT方式，由于BOT項目大多由項目發起人或者項目公司自行籌集資金并承擔投資風險，無須政府提供融資擔保。因而不至于加大政府的債務負擔，同時，轉移了大部分的風險到社會資本層面，從而起到了降低政府負債的風險、平衡收支、優化政府投資結構和降低成本的作用。

(3)BOT模式由于極大地吸引一國的民間資本和外國資本，特別是外資的廣泛參與，一方面可以緩解基礎設施建設資金不足的矛盾，另一方面，有利于吸收先進的設計、施工和管理技術。

2.客觀形勢要求政府承擔責任

政府財政不足以滿足公眾對于基礎設施的需求，而BOT/PPP模式卻很好地彌補了政府在這方面的作用。但是企業追求利潤最大化的性質決定了企業或者個人不能代替政府的位置，公共利益的代表和公共事務的處理還需政府承擔，因此在BOT/PPP項目的整個運作過程中，政府都應該承擔相應的責任。

3.政府在基礎設施BOT/PPP項目中的責任(見表)

4.我國政府在BOT/PPP項目中應承擔的責任

我國政府也應參考國外的相關經驗，結合中國的情況建立起我國BOT/PPP項目運作的政府職能體系，可考慮的方面有：

法律規制與政策支持:制定適合BOT項目發展的宏觀政策、規范BOT項目操作程序;規范特許權協議，明確政府的義務;完善BOT特許權授予制度;培養BOT專業人員。自上世紀80年代BOT模式引入中國，政府通過各種形式的文件規定來規范BOT項目的運作，經過20年的實踐，政府已經有一套經驗，目前已經是將這些經驗規范化、文件化，最終納入到法律的體系中，使得BOT方式在我國有法可依，有章可循。

環境保障與資金支持:創造良好的投融資環境、保護投資者合法權益;提供規范而有競爭性的投標環境;創造穩定的政治環境。政府有必要創造一個良好的政治環境、法律環境、投資環境，使投資者有信心投資中國基礎設施建設，促進經濟的發展。

政府保證與政府信用:我國政府應該在這方面加大力度。首先要根據國情，確定哪些風險可以由政府承擔，進而確定由哪一級的政府承擔，其次嚴格的守信用，穩固投資者的投資信心，最終滿足公眾對基礎設施的強烈需求。

四、小結

BOT項目是風險高、運作復雜的項目，利益相關者眾多，BOT機制的出發點就是通過充分利用各個利益相關者的互補優勢來達到風險的有效分擔，進而達到風險-收益平衡的狀態。在基礎設施建設領域，政府作為BOT模式的重要參與方，也相應的承擔一定的責任，主要集中在法律規制與政策支持、環境保障與資金支持、政府保證與政府信用等方面。鑒于目前中國的投資環境、我國政府尤其要在政府保證和政府信用方面加大力度，使投資者有信心投資中國的基礎設施建設，以滿足公眾對基礎設施的需求，促進中國的經濟持續、快速、穩定地發展。

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