試論農村法治建設的障礙與對策

[摘要] 實現農村法治化，是依法治國戰略目標的重要組成部分。我們必須在加快農村立法進程、全面提高農民素質、建立農村市場經濟體制、加大執法力度和維護執法與司法公正等方面付出艱巨的努力。

[關鍵詞] 農村法治 障礙 對策

建設社會主義新農村是我國現代化建設中的重大歷史任務。2005年12月31日，中共中央國務院下發了《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），也是改革開放以來中央關于“三農”問題的第八個“一號文件”《意見》對今后一段時間我國“三農”工作的目標、要求和各項措施作了原則性的規定，是新農村建設的一個綱領性文件。從新農村建設面臨的新形勢看，要解決實現“三農”問題，需要適應新農村建設的上層建筑，當然也離不開法治的保障和推進。農村法治化，是依法治國戰略目標的重要組成部分。抓住了農村，也就抓住依法治國的主要環節。因為我國農村占有最廣大的地理區域，擁有最多的人口。農村是最基本生活資料的終極來源，農業在整個國民經濟中具有基礎地位。可以斷言，沒有農村的法治化，就沒有整個中國的法治化。依法治國就不可能成功。我們必須十分清醒地認識到實現農村法治化存在著諸多障礙，我們必須在加快農村立法進程、全面提高農民素質、建立農村市場經濟體制、加大執法力度和維護執法公正等方面付出艱巨的努力。

一、農村法治建設的障礙

1.農村立法滯后是農村法治建設的主要障礙。隨著民主與法制建設的發展，農村立法已取得了巨大成就：我國在依靠政策調整農業的同時還制定了上百件關于農業、農村的法律、法規，可以說“我國農業領域的法律法規體系框架已基本形成”，作為根本大法的憲法對公民的基本權利和自由、農村聯產承包責任制、土地使用權、村民自治等作了原則性規定。但是農村立法的滯后性，使得農村法律體系不完備不健全，有些必須制定的法律至今沒有出臺，如《農民權益保障法》、《農民協會法》、《農村社會保障法》、《農業投資法》等等。有些有關農村的法律雖已出臺，但已是姍姍來遲，法律與政策不協調、不配套。比如，我國的改革是從農村開始的，而農業根本大法《農業法》到1993年7月才出臺，《村民委員會組織法》直到1998年7月才出臺，這就使長期以來我國農村主要靠政策來調節農村改革。由于農村發展的根本問題仍未解決，國家缺乏穩定有效的農業保障機制，如對農業的投入、農業科技、農民利益等事關農村發展全局的重大問題，缺乏法律強制性的保障，致使農業生產成本急劇增大，農業投入減少和工農產品差額擴大。另外，農村盲目設立農村基金會，造成近年來農村金融秩序混亂，這些都可以說是沒有明確具體的法律法規約束而造成的。

2.農民素質不高是阻礙農村法治建設的關鍵因素。盡管改革開放后農民對教育的重要性認識越來越明確，加上宣傳引導和立法強制，農民受教育的比例和平均年數不斷提高，但農民在受教育方面仍面臨很多困難。而且農村文化設施落后，文化生活貧乏，導致農民文化素質普遍低下，這就影響農民對法律法規的學習與理解，影響農民法律意識的培育，因此，農民法律素質普遍較差，文盲又往往同時成為法盲。許多農民在自己的合法權益受到侵犯后不是訴諸法律而是尋求用非法律手段解決問題。比如，在農村出現有黑社會“組織”、“調停”、“族規”處理及“武力解決”，甚至迷信“斷案”等種種形式。大多數農民對法律了解掌握和運用還停留在局部、零散和自發的狀態，甚至將一些法律視為異己的東西而排斥和拒絕。對此，要使農民真正可以從法律“消費”中體會到法對其利益盡可能的保護和救濟，提高農民群眾渴求法律的積極性、主動性和自覺性，形成良性的法律意識，催生內在的法治需求，形成知法、守法、用法以及維護法律這樣的一種社會氛圍。

3.農業生產力低下，農村市場經濟體制尚未建立，是農村法治建設的經濟障礙。我國農業生產基本上還是靠人力，機械化程度較低，一些農村勞動力的非農民化傾向，使農村勞動力“女性化”、“兒童化”和“老年化”。農村勞動力的狀況必然影響農村生產力的發展，影響農村的脫貧致富。農業生產力低下，極大地阻礙了農村經濟的發展。農村經濟不發達或者不能達到相當發達的程度，農村的法治建設就會因缺乏必要的經濟支持而受阻。貧困建設不好社會主義法治。現代法治的發展一再表明，只有市場經濟才是法治發展的經濟基礎。而我國目前的市場經濟體制正在建設之中，農村的市場經濟體制建設任務更為艱巨。因此，這就要求我們發展農村的生產力，使廣大農民脫貧致富，為農村法治建設提供堅實的物質基礎。

4.農村執法艱難是農村法治建設急需解決的問題。一是農村執法機構不健全，遠遠不能滿足客觀需要。行政執法既薄弱又混亂，農民的利益無法得到有效的維護。涉案農民屢屢不能獲得平對待，訴訟公正與訴訟效率的程度都很低，使得農民害怕訴訟。二是執法人員和經費嚴重缺少。農村執法任務艱巨，而執法人員力量單薄，據統計，每萬人中僅有一名農村執法人員。同時，執法機關編制少，經費缺乏。三是有的執法人員整體素質不高。四是行政干預較多，地方保護主義較嚴重。這些都嚴重地障礙著農村執法公正。

5.司法監督救濟不力，司法不公正現象仍存在。

司法是老百姓獲得救濟的最后一道屏障，也是維護社會公正、保障法律得以實施的關鍵一環。當前對制售假種子、假化肥、假農藥的坑農騙農案件;非法抬高農業生產資料價格，挪用農業生產資金，亂集資、亂收費和亂攤派等損害農民利益、加重農民負擔的案件;毀占耕地，破壞自然資源和生態環境等方面的重大案件，有些地區的司法機關立案不及時，懲處不力，未能對違法犯罪行為起到足夠的威懾作用。另外在農村還未能建立起有效的農村執法檢查機制，往往監督不到位，對有徇私舞弊、枉法裁判的違法犯罪行為，未能及時的追究當事人的法律責任。有法不依和執法司法領域的腐敗現象使一些農民對法律的信仰發生了動搖，長此下去，將足以危及法治的根基。

二、農村法治建設的對策

1.加快立法進程，提高立法質量，健全農村法律體系。黨的十一屆三中全會以來，我國農村法制建設取得了一定的成就，但與農村的發展和社會主義市場經濟發展的需要還有很大的差距，已頒布的有關農村的法律法規，如《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》等絕大多數是有關農業資源方面的立法，體現出國家保護農業與農民利益以及強化農業基礎地位的立法才剛剛起步，而且有不少法律法規是在計劃經濟體制下制定的，其內容多是義務性規范，對農業、農民利益保護不夠。如果我們放眼界，就可以得出這樣的認識，世界上許多發達國家都立法對農業進行保護。美國在1933年通過第一部《農業調整法》，二戰后，日本和歐洲許多國家都制定和實施了《農業法》和《農業基本法》等農業大法，如英國繼1947年實施《農業法》之后，1979年又提出《農業與國家》白皮書，并制定一系列具體法規《農業投資法》、《畜產振興法》、《農業機械化促進法》等。我國應根據本國國情，結合我國廣大農村的實際情況，借鑒發達國家的經驗，加緊制定《農民權益保護法》、《農民協會法》、《農業投資法》、《農村信貸法》等法律法規，形成具有中國特色的農村法律體系。

2.全面提高農民素質。第一，大力加強農村教育，提高農民科學文化素質。要加大教育的投入，大力開辦農民夜校、農村廣播電視大學、農業科技培訓學校、農村成人教育。對農民不斷加強黨的方針政策教育、形勢教育、道德教育，使農民由體力型農民向文化型農民轉變，由傳統型農民轉變為現代型農民，從而提高農民的整體素質。第二，進一步強化農村義務教育，遏制新文盲的產生。強化農村義務教育，是培養和造就現代化農民的必由之路，也是培養中、高級科技、教育專門人才的基礎和前提，是一項功在當代造福子孫的長遠大計。為此，必須把加強義務教育放到極其重要的戰略位置，切實抓緊抓好。第三，要深入持久地開展普法教育，提高農民的法律素質。對于基層干部，一方面要加強思想道德建設，增強基層組織的感召力和凝聚力，為普通農民樹立榜樣，另一方面，必須使基層干部充分認識到廣大農村加強法治的緊迫性、重要性；要從國家安定、民富國強的高度來認識其意義；要認識到依靠依法治國的主體是包括農民在內的廣大人民群眾，其實質是“民治”，而不是少數公職人員以權治民；要切實解決一些地方以權壓法，以言代法和徇私枉法的問題。對于廣大農民群眾，就要大力學法、用法、守法，要用法律規范自己的行為，注重農民法律意識的培養提高。在農村應繼續加大普法力度，提高質量，為農村法治建設創造良好的社會條件。鼓勵和幫助農民運用法律手段解決各種矛盾糾紛，保護自己的合法權益和生產經營活動。

3.加快農村經濟發展。法律融入社會，既是法律對社會的引導、規范與提升，又是社會對法律的適應、吸收與接納。法律并不是自治的、自足的，是有社會物質基礎的。農村經濟不發達，農村法治建設因缺乏必要的經濟支持而受阻。貧困的基礎上建設不好社會主義法治。應發展農村生產力，加快農村經濟發展，為農村法治建設提供堅實的物質基礎。為此，必須解決好幾個關鍵性的問題。第一，大力培育和發展市場，建立統一的完備的市場體系。第二，轉換經營機制，把農戶推向市場。發展市場經濟，要使農民成為市場競爭的主體，真正面向市場、自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發展、自我約束，切實轉換經營機制，徹底改變以行政性計劃指導生產，根據市場的需求，消費的趨向，市場價格的變化和收益預期來安排生產。第三，加快農業的產業化發展。農業產業化將帶來農村社會經濟的根本變化。

4.加大執法力度，維護執法與私法的公正。一是要加強農村執法隊伍建設，增強法治觀念，提高執法水平。特別是要加強他們的思想建設，作風建設和組織建設，強化公仆意識、法律意識和責任意識，進一步增強依法辦事的自覺性。二是執法獨立，排除行政的或人際關系的干擾。執法機關在業務上實行垂直領導，直接受上級機關的指導，除正常的法定的監督程序外，不受同級的其他任何部門和單位的干預。三要使執法經費落到實處，在財政上使執法機關有步驟地和地方脫離，執法機關的經費直接由國家財政單列撥付，使執法機關擺脫地方財政的牽制。這在一定程度上還可以消除非正當經濟利益的誘惑，避免執法中的地方保護主義。四是完善執法辦案制度。實行辦事公開制度，逐步推行主要由當事人舉證、辯論，辦案人員依據證據當庭審判、依法裁決的制度，完善人民陪審員和其他執法監督制度。五要在執法過程中，必須貫徹實事求是，有錯必糾的方針。如果發現在認定事實和運用法律上確有遺漏和錯誤，必須實事求是，依法予以糾正。六要保證所立法律制度的公平與公正，應加強農村司法干部隊伍的素質建設和堅持司法獨立以保證農村司法的公正。

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