“賽場式”準公共物品融資模式的探討

[摘要] 本文引入“賽場式”準公共物品這一概念，指出此類準公共物品運營過程的兩階段性。基于這種特殊性，并結合我國目前準公共物品的融資現狀，對適合“賽場式”準公共物品的融資模式進行探討。在BOT、BOO模式的基礎上形成了BTOTO模式，并提出引入專業化市場咨詢公司、階段組合招標的方法提高融資效率。

[關鍵詞] “賽場式”準公共物品 BTOTO模式 專業化市場咨詢公司 階段組合招標

一、“賽場式”準公共物品的界定

社會物品按排他性和競爭性分為四類：純公共物品、俱樂部產品、公共資源和私人物品。其中俱樂部產品和公共資源統稱為準公共物品。準公共物品介于私人物品和純公共物品之間，兼有私人物品和純公共物品的特性:一方面，它可以由個別消費者占有;另一方面，它又具備外部性。

“賽場式”準公共物品除具備一般準公共物品的特性之外，還具備以下特性:

1.它是地方或國家為了特殊的任務，由政府發起建設的，項目建設具有必然性;

2.它的運營管理過程具有明顯的兩階段性。第一階段為實現其特殊任務的階段，如體育館舉辦國際、國家大型賽事;第二階段為公眾使用的階段，如體育館在賽后用于公眾體育鍛煉。雖然在第一階段它也可能被公眾使用，但這可看作它實現特殊任務時所帶來的附加利用方式。

“賽場式”準公共物品運營過程的兩階段性決定了它的特殊性。第一階段，它以實現社會效益為主，同時帶來一定的經濟效益，政府部門發起對這類準公共物品建設的主要目的就在這一階段實現——提升地方或國家的聲譽、帶動區域經濟發展、調整產業結構等。第二階段以公眾使用為主，但并不是所有的公眾都能使用該類準公共物品，運營管理者會利用排他性對使用群體進行選擇。

二、我國準公共物品的融資現狀

在我國，目前政府獨立投資準公共產品的情況比較少，原因有:

1.政府融資的渠道比較單一，而準公共物品建設項目大、耗資多、周期長，加重了政府的財政困難。

2.政府投資效率較低。政府以實現社會公共效益為主要目標，競爭機制的缺乏產生了資源利用率低下、邊際生產成本過高等問題;作為一個非營利機構，它又缺乏降低成本、增加利潤的動力;與公眾之間的信息不對稱，也使得公眾無法有效地行使對它的監督權。

目前，我國準公共物品投資主要由政府和社會資本共同運作，合作方式主要有三類，如下圖(箭頭處為資金流動）:

1.政府和社會資本合作僅發生在準公共物品建設階段:社會資本進入準公共物品建設階段，并從政府的支付或補貼中獲取回報;

2.政府和社會資本合作僅發生在準公共物品運營階段:社會資本進入準公共物品的運營階段，并通過政府支付或使用收費等途徑獲取回報，政府監督其運營;

3.政府和社會資本的合作在準公共產品建設和運營階段均有發生。

三、“賽場式”準公共物品引進社會資本的困難

首先，“賽場式”準公共物品具有一般準公共物品引進社會資本的困難:

1.存在著政府決策權限“放”與“收”的矛盾。政府具備統一協調資源、配置資源的能力，但同時要尊重市場主體的自由選擇權。

2.存在著責任約束的矛盾。與權力劃分相對應的是責任的劃分。引進了社會資本，增強了信息的透明度，使得公眾能夠更明晰地監督準公共物品的狀態，與此同時，責任主體的明確問題也暴露出來。

其次，“賽場式”準公共物品的特殊性，增加了引進社會資本的復雜度:

1.在運營的第一階段，應該以政府宏觀調控為主。政府可以引進社會資本，并提供營利的機會，但政府必須主導運營，避免因供給不足、提供的產品或服務不優而損害地方或國家利益的后果產生。

2.在運營的第二階段，政府應該放松對“賽場式”準公共物品市場化的管制，使價格機制和競爭機制發生作用。一方面可以提高該類準公共物品的使用效率;另一方面可以降低政府維護或升級的成本。

“賽場式”準公共物品的一般性和特殊性，使得政府引進社會資本時，必須以動態的引入社會資本的方式、政府決策權限、責任約束貫穿它的整個過程，因此也增加了開發融資模式的困難。

四、“賽場式”準公共物品融資模式的探討

基于第三部分的分析，在建設和運營第一階段，政府與企業合作，必須占有主導地位，從資源整體配置、地區宏觀經濟的角度出發，把握項目的啟動、規劃、設計和使用。在運營第二階段，政府可以把該類準公共物品交給企業運營，根據不同的情況，也可選擇是否把所有權轉讓給企業。

“建設—運營—移交”(BOT)是由私營部門開發、建設和運營一個固定期限后，通過移交，政府獲得最終的成果的融資模式。“建設—擁有—運營”(BOO)與BOT模式的不同之處在于項目由發起人計劃、建設、擁有和運營，特許協議到期之后，項目不用移交給購買方或政府。

基于這兩種模式，筆者開發出了適合“賽場式”準公共物品融資的“建設-移交-運營-移交-運營”(BTOTO)模式:

1.建設及移交(B-T）:政府部門與企業就項目建立嚴格的約束條款，根據項目的要求與企業簽訂合同。企業按照合同，承擔起項目建設的任務，并同時承擔起項目超支、延誤等的風險。政府對企業實行監督，使得建設不背離政府的要求。一旦建設順利完成，項目所有權就移交給政府。

2.運營(O):在運營第一階段，政府運營管理這類準公共物品，并對整個使用過程進行宏觀調控，使得能夠實現提高地方或國家經濟水平和聲譽的目標。

3.移交及運營(T-O):運營第一階段完成之后，政府把運營權又移交給企業。有兩種方式可以選擇:（1）現有設施交給企業運營或改造運營，企業擁有一定時期的特許權，到期后，設施所有權轉交給政府;（2）經營者沒有產權的限制，只要它不違反特許經營協議，它可持久地經營該設施。

結合BTOTO模式，政府也可以采取一些措施，提高融資的效率：

1.充分利用專業化的市場咨詢公司。在建設“賽場式”準公共物品前，借助于專業機構，一方面，政府可以對公眾進行調查，充分了解其需求；另一方面，政府可以對有意向投資的企業進行調查，了解它們的資金實力、生產狀況、專業能力等；最后，政府站在宏觀層面，對區域經濟、項目建設等進行分析，綜合三方信息，在公眾期望、政府目標、企業利益之間找到一個均衡點，制訂出項目建設的目標和要求。信息在三方之間的流通，減少了信息不對稱造成的風險。

另外，政府也可以借助專業市場咨詢公司就建設規模、建設標準、政府出資方式等明確項目建設的權利與責任，避免政府因為承擔不能實現的條款或財政包袱導致項目的夭折。

2.把建設階段和運營第二階段組合，以此來吸引社會資本的注入。在建設階段單獨引入社會資本，政府可能要對企業進行補貼或實行優惠政策，以保證其盈利。若把二個階段進行組合招標，引入社會資本，一方面，政府可以利用兩個階段不同的盈利特點，進行互補;另一方面，也可以減少階段銜接的成本，使得政府在運營第二階段不必重新制定與企業的合作計劃、法律條文等，減少了政府的開支。

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注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”