小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的幾點思考

黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出:“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。當前，全省各地積極貫徹落實中央精神，小城鎮(zhèn)的發(fā)展形勢總的是好的。但也存在著一些不容忽視的問題。小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展是一項系統(tǒng)性工作，它涉及到方方面面，包括政治、經(jīng)濟、社會、政策、技術(shù)等各個層面，本文從規(guī)劃建設(shè)角度就我省小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的思考談幾點看法:

一、當前小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的主要問題

1.小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小，嚴重制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。根據(jù)有關(guān)資料顯示，全省建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均只有1336.1戶，4676.4人，鎮(zhèn)區(qū)面積1.8平方公里，這種小規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。(1)小城鎮(zhèn)的規(guī)模小必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟難以繁榮起來，城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮也受到極大影響，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁嚴重不足，并且不利于集中有限的財力加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。小城鎮(zhèn)規(guī)模小，對資源的集聚能力小，不僅難以把周邊的資源吸引過來，對鎮(zhèn)域經(jīng)濟也無法起到輻射作用。(2)鎮(zhèn)域規(guī)模小，但行政人員并少不了多少，必然加劇農(nóng)民的負擔(dān)。規(guī)模與農(nóng)民負擔(dān)的關(guān)系可見一斑。(3)有些地方小城鎮(zhèn)發(fā)展很快，早已突破了原來的規(guī)劃，有的地方兩個或多個相鄰的鎮(zhèn)已經(jīng)聯(lián)在了一起，形成了具有一定城鎮(zhèn)化水平的經(jīng)濟區(qū)域，但由于受到行政區(qū)劃的制約，這些經(jīng)濟區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施不能共享，造成資源浪費，各鎮(zhèn)各自為政，在同一經(jīng)濟區(qū)域爭市場、爭資源，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施在低水平上重復(fù)建設(shè)，其結(jié)果是都形成不了規(guī)模，造成很大的浪費，并阻礙了人口和其他資源的進一步集聚。

2.資金短缺，嚴重制約小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。資金問題是小城鎮(zhèn)建設(shè)的大問題，也是小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人考慮最多的問題之一。雖然從全省來看，小城鎮(zhèn)的投融資體制呈現(xiàn)出多樣化的特點，但總的說來政府部門的投資仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是單一的投資渠道。根據(jù)我們在嘉興的調(diào)查結(jié)果，按照現(xiàn)行財政體制，鎮(zhèn)政府不是一級完整的預(yù)決算財政單位。地方稅歸縣財政所有，鎮(zhèn)政府只能按人頭獲得經(jīng)費，超收部分按一定比例分成。而各種費用則由縣級政府各部門直接收取，一般情況下，各種費用總數(shù)約占預(yù)算內(nèi)財政收入的五分之一到四分之一，有的地方還可能要多一些。縣財政提取比例過大，往往使一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)捉襟見肘。

3.小城鎮(zhèn)發(fā)展與土地的矛盾日益突出。土地利用總體規(guī)劃中，基本農(nóng)田在縣域內(nèi)見縫插針的布局形式，再加上國家基本農(nóng)田的位置的不可變更，更進一步制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。并使得小城鎮(zhèn)在土地利用方面出現(xiàn)不節(jié)約。另外，農(nóng)民土地承包政策三十年不變在一定時期促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，但隨著生產(chǎn)力水平的進一步提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向規(guī)模、集約化發(fā)展，這時土地承包政策在一定程度上制約了土地的流轉(zhuǎn)，影響小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)。

二、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)思想

加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，要以十六屆五中全會精神和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，構(gòu)建社會主義和諧社會為目標，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質(zhì)量;要堅持城市和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展;要堅持“以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約有序”發(fā)展的原則，按照“人口向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中”的思路，創(chuàng)新體制機制，突出建設(shè)重點，加快集聚進度，提高規(guī)劃建設(shè)和管理水平，使我省各鎮(zhèn)逐步成為經(jīng)濟繁榮、布局合理、功能健全、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美、富有地方特色的現(xiàn)代新型小城鎮(zhèn)。

三、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的對策

1.合理確定小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點。全省這么大數(shù)量的小城鎮(zhèn)，如果平均用力，共同發(fā)展，既不科學(xué)，也不可能，超出了目前的財力允許范圍。按照規(guī)模和財力，可以把小城鎮(zhèn)劃分為三個層次，第一個層次是個縣(市）政府所在地的城關(guān)鎮(zhèn)；第二個層次是一般建制鎮(zhèn)；第三個層次集鎮(zhèn)。目前，已經(jīng)明確顯示出來規(guī)模較大、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達、吸收勞動力能力強、對區(qū)域經(jīng)濟帶動比較明顯、城鎮(zhèn)功能比較強的城關(guān)鎮(zhèn)和一般建制鎮(zhèn)，應(yīng)該成為我省小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點，并繼續(xù)適當合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴大小城鎮(zhèn)規(guī)模，通過用地、財政等政策傾斜，進一步支持重點鎮(zhèn)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快引導(dǎo)分散布局的各類企業(yè)向重點鎮(zhèn)集中。通過這種重點發(fā)展戰(zhàn)略，一方面避免城鎮(zhèn)化進程中“遍地開花”的“小城鎮(zhèn)化”傾向，另一方面促進城鎮(zhèn)在地區(qū)之間分布的平衡，使城市文明能夠迅速向廣大農(nóng)村地區(qū)擴散。

2.強化規(guī)劃引導(dǎo)，調(diào)整和完善小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。

從規(guī)劃學(xué)的觀點來看，一個合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃至少要體現(xiàn)以下幾個特點:（1）超前性，即用改革和發(fā)展的觀點，科學(xué)預(yù)測小城鎮(zhèn)在未來一定時期內(nèi)的發(fā)展狀況，并以此為基礎(chǔ)做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作。（2）科學(xué)性，即優(yōu)化布局，節(jié)約土地，每個小城鎮(zhèn)都要規(guī)劃好六區(qū)(基本農(nóng)田保護區(qū)、工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、住宅區(qū)、行政區(qū)、綠化區(qū)）。（3)本土性，即小城鎮(zhèn)規(guī)劃要體現(xiàn)地方特色。地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中，工業(yè)小區(qū)的選擇和布局是非常重要的，要結(jié)合小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃，在一定的經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)建設(shè)工業(yè)小區(qū)，同時在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，重點抓好住宅小區(qū)、商業(yè)街區(qū)和工業(yè)功能區(qū)的詳細規(guī)劃編制工作。強化規(guī)劃實施管理，確保規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。

3.突破融資瓶頸，抓好平臺建設(shè)。

(1)加大投融資力度。投入是小城鎮(zhèn)建設(shè)的動力源，小城鎮(zhèn)建設(shè)面貌的日新月異，無不得益于不斷加大的投入。

(2)加大征地拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。通過征地拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，不斷拓展小城鎮(zhèn)發(fā)展空間，完善設(shè)施配套、打造小城鎮(zhèn)新形象。

(3)以項目推進為著力點，抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展。小城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開以工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要以工業(yè)化帶動城市化，以項目推進為著力點，抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時小城鎮(zhèn)的發(fā)展，對包括工業(yè)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也有促進作用，它們相輔相成，缺一不可。

(4)抓好經(jīng)營性用地工作。各鎮(zhèn)要根據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及控制性詳細規(guī)劃，結(jié)合本鎮(zhèn)實際合理安排和推出經(jīng)營性用地，使小城鎮(zhèn)建設(shè)持續(xù)、健康發(fā)展。

4.創(chuàng)新體制、完善機制，抓好落實。

(1)創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設(shè)的管理體制。加強鎮(zhèn)級政府行政管理職能，進行行政體制、財政體制、投資體制、集鎮(zhèn)管理體制等方面改革，理順小城鎮(zhèn)條塊關(guān)系，增強各鎮(zhèn)政府的調(diào)控職能。

(2)完善小城鎮(zhèn)建設(shè)考核機制。對小城鎮(zhèn)建設(shè)考核中的有關(guān)機制以及考核辦法中有些內(nèi)容加以完善。確保小城鎮(zhèn)建設(shè)工作落到實處。