淺論新農村建設的法律保障

[摘要] 法律作為調節社會運行的重要機制之一，在推動社會良性運行和促進社會協調發展等方面發揮著重要的作用。因此，在新農村建設中，必須積極尋求法律的有效保障。

[關鍵詞] 新農村建設 法律 法律保障

新農村建設作為社會一項復雜的系統工程，既需要社會動力、整合、激勵和控制等社會機制的保障，也需要靠法律的支持和制度的保障。積極尋求法律的有效支持，合理把握法律保障的維度，進一步加強和完善農村法制建設，對于促進社會主義新農村建設有重要的作用。

一、新農村建設法律保障的理論依據

法律作為上層建筑的一個重要組成部分，以獨特的方式調整著社會關系和社會生活的各個側面，深刻地影響著社會政治、經濟和文化的不斷向前發展。

1.新農村建設法律保障的歷史依據

漢字“法”在古代是指一種判斷平、正、直的標準，而“律”則指人人必須遵守的東西。在我國“法律”一詞在清末明初才被廣泛使用，主要用來調整統治階級的利益關系和維護農業社會統治秩序。事實上，法律作為社會意識的范疇，在封建家長制的歷史條件下，代表的是統治階級的意志，維護著統治階級的的利益，法就是封建統治階級的工具。而作為代表廣大人民意志和維護廣大人民利益的“法律”是在中國共產黨帶領廣大人民群眾的革命斗爭中才形成，在革命斗爭年代，我國農村革命根據地制定了許多法律法規，如《井岡山土地法》、《興國土地法》、《富農問題決議案》、《勞動保護法》和《婚姻法》等一系列法律法規，它在中國法制史上揭開了法律新的篇章，開創了人民民主法制新紀元和新道路，推動了農村土地革命的發展，促進了農村社會經濟的向前發展，鞏固了革命根據地，對農村法制建設和社會主義法制建設具有極其重要的意義。歷史經驗告訴我們，社會要良性運行和協調發展，法律是一個必不可少的社會子系統，調節著社會關系和社會生活。因此，當前推進社會主義新農村建設，更有效地尋求法律支持和制度保障，具有重要的現實意義。

2.新農村建設法律保障的制度依據

法律對社會生活有重要的影響作用，調整著各種社會關系。馬克思主義認為，人的本質是社會關系的總和，而社會關系一旦穩定下來，就相應地形成法律制度，每個社會成員都必須在規定的法律范圍內活動。法律制度是用來規范和約束人們行為，約定社會成員權、責、利等關系的一套正式的規范，具有權威性、規范性、約束性、強制性和相對穩定性等特征。在新農村建設過程中，應把農民的權益通過法律的形式確立下來，明確規定農民的基本權利和義務，根據法律的規定相應地建立農村分配體系和利益保障體系，并通過社會結構關系和一系列的政策、法律、法規和條例等制度化來運作，這就使得法律具有制度化的優勢。制度提供約束、法律提供保障，使新農村建設得以穩步推進和真正取得實效。因此，進一步健全農村社會法律制度，對于新農村建設具有根本性、全局性、穩定性和長期性推動作用。在新農村建設中，以法律的形式建立起來的制度規范，有利于保障廣大農村的權益，保障農村社會的良性運行與協調發展，為全面實現小康社會和創建社會主義和諧社會提供良好的法律制度保障。

3.新農村建設法律保障的秩序依據

社會秩序是實現社會價值目標的前提和基礎，是構建社會主義和諧社會的保障。社會秩序是一種穩態化、規范化、系統化的一種社會關系，如果一種社會秩序更加符合社會和人的發展需要，那就必須使這種秩序具有時代性、合理性和超越性。由于在現實性上，社會秩序是各種社會關系相互作用所共同形成的過程，因此，一定社會的秩序中，總是包含著經濟的、政治的、文化的、法律的、道德的各個相關構成要素。法律作為穩定社會秩序的前提和基礎，必然在新農村建設中發揮重要作用。具體表現在，其一，法律擁有一種國家的強制力。建設社會主義新農村，必須以市場經濟為基礎，建立新型農業經濟，法律在經濟活動中所具有的規范、組織、預測和強制功能有效地保障了市場經濟的有效運行，為社會主義市場經濟提供強有力的法律支撐和秩序保障。新農村建設的制度化建設不是單純地依附于經濟規律，而是根據農村社會實際情況和經濟規律的深層結合，使社會經濟運行方式在不斷地優化和完善過程中逐漸達到社會總體發展的價值目標。其二，在農村民主政治建設領域，村民自治的價值理念以及健全合理的行政管理方式是其重要的建設內容。在一定意義上，社會主義村民自治的建設理念是社會主義實現自轉功能的價值體現，在新農村建設中發揮著價值指導和實踐原則的作用。其三，在農村法制建設領域，社會主義法律是維系農村社會經濟發展的規范體系。無論是農村、農民，還是整個農業，法律對良好社會秩序的實現都起到重要的作用。其四，在農村文化建設領域，法律也推動或規范了廣大農村的社會主義文化建設。它們通過法律的方式確立社會主義道德價值觀，對啟蒙國民思想、激發民族精神、凝聚社會民心具有強大的推動作用。

二、新農村建設法律保障的現實依據

長期以來，由于歷史和現實的種種原因，我國農村法律保障處于一種相對滯后的狀況之中，導致城鄉居民的實際地位存在不平等的現象，城鄉居民享有的社會經濟和文化條件差別也很大。具體表現在農村立法不健全、農村司法水平低下、農民法律意識淡薄和農村法制教育落后等幾個方面。

1.農村立法不健全

農村法律立法存在諸多問題。農村法律是指關于農村政治、經濟、社會、文化等方面的法律規范的總和，它是一個以農村地域為主、相對于城市的分類概念，在調整對象的具體內容、調整方法的適用范圍上有自己的特定內容。我國農村立法存在的問題主要是：一是難以適應市場經濟的要求，農村大多數的法律、法規、規章帶有明顯的維護行政權力權威的特征，體現平等自愿、有償和誠實信用等市場經濟原則的法律法規相當薄弱。二是政策的作用強于法律。農村行政權力不斷膨脹，農村行政手段運用的主要依據是政策，但政策自身抽象、含糊不穩定，規范和可操作性差，無法規范市場經濟中人民之問日益復雜的權利義務尤其是財產關系，行政行為自身無法得到規范和約束。三是義務本位，難以保證農民的合法效益。許多農村立法規定農民應盡的義務多于其應享受的權利，對現有權利的規定在農村執法實踐中也常常保護不力。四是農村法律薄弱，與農村經濟及各項事業發展的要求不相適應，主要是數量少，如最高國家權力機關已制定的行政法規中，涉及農業的只有40多件，而且農村權益保護、社會保障、勞動力合理配置和流動等立法滯后等，使得農村工作難以有法可依。此外，在司法機構的設置上，我國司法機構只設置到縣一級，至多是縣一級的派出法庭到鄉鎮，且派出去的法庭大多在人口多、經濟發達的鄉鎮，人口少、經濟不發達的地方幾乎沒有，而且派出法庭向來與地方同級行政機關有密切聯系，成為協助鄉鎮政府工作的機構，例如鄉鎮政府在計劃生育工作中常常動用公安、司法的力量，嚴重影響了司法機關的形象，農民更習慣于依靠政府解決問題，這就使法律很難融入村民的生活中去。法律對農村社會生活的影響非常有限，農民對國家法律感到陌生使權大于法的思想更加鞏固和擴張，阻礙了法治進程。

2.農村司法水平低下

近幾年農村經濟社會文化的發展為農民法律意識的培養創造了有利的環境，普法教育也有一定的成績。幾十年法治建設與努力，中國農村社會的主要關系和基本問題已經納入國家法律規范之中，國家各種規范制度的建立，如民法、婚姻法、合同法、土地法、刑法、行政法等如同在城市社會一樣，普遍調適著農村社會的鄉民關系、生產關系和管理秩序等。 同時專門的系列的農村法律法規如農業法、鄉鎮企業法、基本農田保護條例、農業技術推廣法、村民委員會組織法等，也在各領域從不同方面規范著農村社會秩序，農村社會生活和生產已經有了法律的依據和保障。但是我國農村法治建設仍然存在不少的問題，最主要是農民的權利得不到法律的有力保障。與其他社會主體相比較，農民的平等權利缺乏強有力的規范和保障，阻礙了農民和農村邁向市場經濟。這表現在：一是農民的政治平等權缺乏法律保障，農民在實際政治權利占有和利益表達機制方面與城市居民仍有很大差距，如選舉法規定農村每一位代表所代表的人口數應多于市區每一代表所代表的人口數(實際是4：1)，歷屆全國人大代表名額中農民所占份額與其有80％ 多人口的事實極不相稱。二是農民平等經濟權利得不到保障。農民在市場交易中總處于劣勢，如農產品出售得不到有效的保護，還要遭到人為控制，如低價定購、禁止自由貿易等，農民購買生產資料則面對的是賣方壟斷市場，不能影響市場價格，進行的是不平等交易。三是農民社會平等權得不到保障，農民就業常常要受“農民”身份的限制，國家教育經費只撥給城市，農村依靠農民自己力量辦學，戶籍制度還限制農民子弟對教育資源的選擇，而且農民幾乎處于社會保障體系之外。

3.農民法律意識淡薄

我國農民普遍缺乏現代法律觀念，現代法律意識淡薄。主要體現在以下幾個方面:

一是以情代法。中國古代社會歷來憧憬“和諧”，講求“仁愛”，鼓勵依靠道德進行社會交往、解決糾紛，在一定形態上，窒息了法律發揮作用的空間。同時，在解決糾紛時注重包容、忍讓，這種思想一直延續至今，在農民思想意識中更為根深蒂固，這作為一種道德思想值得稱頌，但不分條件、場合濫用，勢必造成以情代法，“情治”代替“法治”，在“情為上”、“和為貴”的心理下，自身權益受到侵害時，不訴諸法律，選擇私了，甚至能忍則忍。這種通過一部分法律權利的犧牲換取的人情和諧的狀態，一方面喪失了自身合法權益，另一方面，使罪犯逍遙法外，阻滯法律對社會關系的調整。

二是權力至上。我國封建社會一直是人治社會，“權力至上”的觀念使農民習慣于接受統治、服從權力，權即是法，權大于法的觀念導致農民不知道，也不敢用法律來維護自己的利益。同時，把法律看作某種政治和經濟利益服務的工具，使得法律處于不穩定的狀態，在其他手段更為經濟簡便時，人們會放棄法律，因此，在法律工具主義思潮影響下，許多農民形成了對法律敬而遠之，畏而避之的心理，放棄法律終將導致法律的癱瘓，法治進程的停滯。

三是族規家法神圣觀念。中國農村歷來重視家庭和宗族，往往都以血緣、親情為基石，制定家法、族規，對涉及家庭和宗族成員生活的所有事情，都予以規范。這些家法、族規均是以“情”字和“親”字為紐帶，易于為人們接受，成為內生于農民社會生活的普遍規則。所以，直到今天，中國農民發生糾紛大都愿以家法族規私了解決，而不愿訴諸法律。宗法觀念的存在，排擠了法律對鄉土社會的安定秩序發揮作用，使國家法無法在鄉土社會中得到貫徹實施，法治文明無法實現。

4.農村法制教育落后

改革開放2O多年來，以經濟為先導的中國農村改革，正日益深入地影響著農村的社會政治關系。依法治國方針的確立，法制的日益發展與完善，使得廣大農村地區以行政命令和政策一統天下的格局被打破。運用法律手段調整我國農村建設，已經開始為人們所重視。然而，農民，特別是邊遠貧困地區的農民，這些生活在我國社會最基層的公民，對法律的理解、認同和接受程度仍處于表面層次。農民法律意識現狀仍是以淡漠為其基本特征。

(1)農民法律知識貧乏與法律意識淡漠相互作用，從而導致其惡性循環。雖然經過多年的普法教育，加上電視、廣播、報紙等媒體的傳播，農民的法律知識有了一定的提高，但是限于歷史傳統和社會政治、經濟發展水平，農民的法律知識仍停留在淺層次的感性認識上。大多數農民對法律的認知源自傳統法律消極觀念，加上普法宣傳流于形式，使得農民對法律難有切身體會，不能真正了解法律的涵義，更不可能從根本上改變農民的法律知識和法律心理結構。農民的社會行為大多是脫離法律認知而進行的。即使有些農民對現代法律有所認知，也大多集中于某一側面，流于法律的表層，難于領會其精神實質。

(2)國家在加強農村經濟改革的同時，忽視了法制建設，從而導致了農民法律意識的淡漠。我國經濟體制改革走的是一條從農村到城市的道路，家庭聯產承包責任制，開啟了中國經濟現代化進程的先河，并最終成為推動中國社會變遷的強大動力。但是。農村經濟的率先改革是在無法可依的20世紀7O年代中期，國家在這一時期主要是用政策和行政命令指導整個農村經濟改革，缺少可操作性的法律制度的支持。我國農村法制建設嚴重滯后，完整的農業法律體系至今尚未形成，農業法律薄弱的現狀同我國的農業大國和農業的基礎地位很不相稱，這極大地妨礙了農民對法的作用的正確認識、模糊了對自己權利義務的正確理解，難于樹立起對法的信賴心理。

(3)農民法律意識淡漠和他們畏懼權力轉而遠離權力，親近傳統倫理和鄉土規范相聯系。我國是一個幾千年的封建人治社會，權力至上的觀念在我國農村社會打下了深深的烙印。雖然農村經濟改革已經20多年，但是限于經濟、教育發展水平，加上地域因素和國家政策的導向，廣大農村的法制建設與農村經濟的發展并不同步。在權大還是法大的價值取向上，廣大農民毫不猶豫地選擇前者。農民對法律的遵守僅是對權力的服從，而非法律至高無尚的結果；農民執行法院的判決，更多的是因為該判決是象征權力的法院作出的，而不是其行為適用法律的結果。

由于有關農業和農村的立法薄弱，現有農村法律制度對農民的合法經營保護不夠，加上中國農村基層政權組織執法人員素質較差，違法執法時有發生，使得農民對法律功能和價值形成錯誤的評價，從而使得農民淡薄法律意識的同時，轉向依賴傳統倫理和鄉土規范。