破產(chǎn)管理人制度評(píng)析

[摘要]我國(guó)試行破產(chǎn)法中規(guī)定的清算組已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)狀，新破產(chǎn)法首次提出了專業(yè)化、市場(chǎng)化的管理人制度。本文從五個(gè)方面對(duì)這一重大改革進(jìn)行了解析與評(píng)述。

[關(guān)鍵詞] 破產(chǎn)法 管理人 清算組

破產(chǎn)管理人制度是各國(guó)破產(chǎn)法特別是英美法系國(guó)家破產(chǎn)法非常重視的一項(xiàng)制度，該項(xiàng)制度的目的是試圖在破產(chǎn)程序過(guò)程中由熟悉破產(chǎn)業(yè)務(wù)的專業(yè)人員來(lái)接管債務(wù)人財(cái)產(chǎn)和處理與債務(wù)人財(cái)產(chǎn)相關(guān)的事務(wù)。我國(guó)1986年頒布的《破產(chǎn)法（試行）》并未確立破產(chǎn)管理人制度，管理人的部分職責(zé)主要由清算組來(lái)承擔(dān)。2007年6月1日起正式施行的新《破產(chǎn)法》首次提出了專業(yè)化、市場(chǎng)化的管理人制度，是對(duì)舊破產(chǎn)法清算組的一次重大改革，也是與國(guó)際破產(chǎn)制度接軌的一個(gè)良好開(kāi)端。

一、舊清算組制度的缺陷與不足

根據(jù)《破產(chǎn)法（試行）》第24條，清算組負(fù)責(zé)對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配，其成員主要由政府部門人員組成，向法院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這是我國(guó)試行破產(chǎn)法對(duì)破產(chǎn)清算組制度的基本規(guī)定。由于歷史條件的限制，清算組制度已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)狀，在實(shí)踐中造成如下一些問(wèn)題:

首先，清算組的組成存在時(shí)間上的滯后性。根據(jù)《破產(chǎn)法（試行）》第24條，“人民法院應(yīng)當(dāng)自宣告企業(yè)破產(chǎn)之日起15日內(nèi)成立清算組”，因此，只有在企業(yè)已被宣告破產(chǎn)的前提下，才能成立破產(chǎn)清算組。但在審判實(shí)踐中，債務(wù)人或債權(quán)人向法院提出破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)，企業(yè)大都負(fù)債累累，財(cái)產(chǎn)狀況極其混亂。破產(chǎn)程序自法院受理破產(chǎn)案件時(shí)啟動(dòng)，而清算組卻要在法院作出宣告破產(chǎn)的裁定后接管破產(chǎn)企業(yè)。從破產(chǎn)案件受理至作出破產(chǎn)宣告裁定這段時(shí)間內(nèi)，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)實(shí)質(zhì)上仍完全掌握在破產(chǎn)企業(yè)手中，破產(chǎn)企業(yè)可以隨意處置其財(cái)產(chǎn)。這樣的程序顯然不利于對(duì)債權(quán)人合法利益的保護(hù)。

其次，從清算組成員的構(gòu)成來(lái)看，難以完成破產(chǎn)清算這種十分復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)的商業(yè)安排。清算組主要是由政府官員臨時(shí)組成，一般而言，多數(shù)成員不具備破產(chǎn)清算工作的專業(yè)知識(shí)，這使得破產(chǎn)程序很難按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則來(lái)操作進(jìn)行；而清算組在案件終結(jié)后即告解散，受理新案件后又可能重新組成另一個(gè)清算組，由此導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)難以積累，清算效率低下。另外，其成員還在政府部門有本職工作，難以做到全身心的投入，往往會(huì)影響破產(chǎn)清算工作的完成。

第三，清算組的法律地位不明，責(zé)任難以追究。由于清算組是由政府各部門派員組成，這就使清算組具有了一定的政府職能色彩，這種體制決定了其必然要向政府負(fù)責(zé)，在整個(gè)破產(chǎn)程序中，作為直接利害關(guān)系人的債權(quán)人會(huì)議對(duì)清算組難以進(jìn)行必要的監(jiān)督。另外，試行破產(chǎn)法沒(méi)有明確清算組在清算過(guò)程中給債權(quán)人、債務(wù)人造成損失的法律責(zé)任，而且由政府部門人員組成的清算組一旦在破產(chǎn)程序中給當(dāng)事人造成損失，要追究其民事、刑事責(zé)任在實(shí)踐中也難以操作。

第四，清算組的職能范圍過(guò)于狹窄，不利于破產(chǎn)企業(yè)的重整或者破產(chǎn)債權(quán)債務(wù)的妥善安排。試行破產(chǎn)法只規(guī)定了清算組對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理和分配職能，而沒(méi)有規(guī)定清算組在其他破產(chǎn)程序如和解、重整程序中的職責(zé)，這也使得清算組的職能過(guò)于單一，難以在破產(chǎn)程序中積極主動(dòng)地發(fā)揮作用。

有鑒于此，新頒布的破產(chǎn)法引入了破產(chǎn)管理人的概念，對(duì)破產(chǎn)管理人制度用法律形式確立下來(lái)，可以說(shuō)是破產(chǎn)制度發(fā)展的一次飛躍，在諸多方面對(duì)以前的清算組制度有所發(fā)展。

二、破產(chǎn)管理人的法律地位

確立破產(chǎn)管理人制度的首要問(wèn)題是，管理人究竟如何產(chǎn)生，對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，職責(zé)又是什么。也就是說(shuō)，到底破產(chǎn)管理人該如何定位?

在破產(chǎn)法草案起草過(guò)程中，有“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”和“債權(quán)人代表說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。“法定機(jī)構(gòu)說(shuō)”認(rèn)為管理人是一個(gè)法定的機(jī)構(gòu)，并不代表任何特定方的利益，而是綜合代表破產(chǎn)程序中所有參與者的利益，既代表債權(quán)人的利益，又代表破產(chǎn)企業(yè)的利益，還代表雇員和政府的利益，甚至代表法院的利益。這種觀點(diǎn)主張管理人應(yīng)由法院來(lái)委任并受法院監(jiān)督。“債權(quán)人代表說(shuō)”認(rèn)為，在破產(chǎn)清算程序中管理人僅僅是債權(quán)人利益的總代表，因?yàn)楣疽坏┻M(jìn)入破產(chǎn)清算程序，債權(quán)人的利益最易受到侵害，必須有一項(xiàng)特別的制度來(lái)保護(hù)所有債權(quán)人的利益。管理人主要是代表債權(quán)人的利益而負(fù)責(zé)管理、變賣和分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)和處理破產(chǎn)事務(wù)的人，因此主張管理人應(yīng)由債權(quán)人會(huì)議來(lái)選任。

在管理人的法律地位問(wèn)題上，新破產(chǎn)法規(guī)定了以法院管理為主、債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督為輔的模式。破產(chǎn)程序中存在著多個(gè)利益群體，不僅有債權(quán)人與債務(wù)人之間的矛盾，不同順序的債權(quán)人之間（如職工工資、國(guó)家稅收、一般債權(quán)）也存在一定的利益沖突，此外還有取回權(quán)人、別除權(quán)人、抵銷權(quán)人等，管理人在破產(chǎn)程序中應(yīng)當(dāng)從總體上兼顧各方參與人的利益。因此破產(chǎn)法第22條第1款規(guī)定和第23條規(guī)定，管理人由人民法院指定，向人民法院報(bào)告工作。與此同時(shí)，由于破產(chǎn)程序的最終目的是為了盡可能地實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的受償利益，為了避免忽視債權(quán)人的利益要求，破產(chǎn)法第22條第2款賦予債權(quán)人會(huì)議對(duì)管理人行使監(jiān)督和要求更換的權(quán)利，規(guī)定債權(quán)人會(huì)議認(rèn)為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務(wù)或者有其他不能勝任職務(wù)情形的，可以申請(qǐng)人民法院予以更換。

三、破產(chǎn)管理人的選任

1.選任時(shí)間。《破產(chǎn)法》第13條規(guī)定，人民法院裁定受理破產(chǎn)申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)指定管理人。相比較舊破產(chǎn)法中“人民法院應(yīng)當(dāng)自宣告企業(yè)破產(chǎn)之日起15日內(nèi)成立清算組” 的規(guī)定，管理人提前了介入破產(chǎn)程序的時(shí)間，意味著法院受理破產(chǎn)申請(qǐng)之后，就應(yīng)當(dāng)立即指定管理人接管債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)、印章、賬簿、文書等資料。該條實(shí)現(xiàn)了學(xué)界一直倡導(dǎo)的“臨時(shí)管理人”制度，維護(hù)了債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的完整和安全。

2.選任資格。從世界各國(guó)破產(chǎn)法的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，管理人通常都是以個(gè)人身份擔(dān)任。這些個(gè)人多為會(huì)計(jì)師、律師等專業(yè)人士，他們受過(guò)良好的專業(yè)訓(xùn)練，一般都有特別的準(zhǔn)入資格，具有個(gè)人信用，而且有豐富的破產(chǎn)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)從事管理人職務(wù)還必須交納一定的保證金，負(fù)有忠誠(chéng)和勤勉盡責(zé)義務(wù)，并受到法院、行業(yè)協(xié)會(huì)和政府部門的監(jiān)管。不過(guò)有不同觀點(diǎn)認(rèn)為，在目前中國(guó)信用缺失的環(huán)境下，個(gè)人擔(dān)任管理人沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)能力，一旦造成債權(quán)人的損失，個(gè)人作為管理人無(wú)力承擔(dān)對(duì)價(jià)責(zé)任，因此主張管理人不應(yīng)當(dāng)是個(gè)人，而應(yīng)當(dāng)是機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所。

新破產(chǎn)法折衷了各種觀點(diǎn)，其第24條規(guī)定，管理人可以由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任。另一方面，亦規(guī)定人民法院根據(jù)債務(wù)人的實(shí)際情況，可以指定社會(huì)中介機(jī)構(gòu)具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔(dān)任管理人；同時(shí)規(guī)定個(gè)人擔(dān)任管理人的，應(yīng)當(dāng)參加執(zhí)業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)，以確保管理人有能力承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。上述管理人的范圍擴(kuò)大了舊破產(chǎn)法清算組組成范圍，一定程度上克服了“準(zhǔn)行政化”帶來(lái)的弊端，也體現(xiàn)了管理人職業(yè)化的傾向。

四、破產(chǎn)管理人的職責(zé)與權(quán)限

破產(chǎn)管理人是經(jīng)專門選任負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理和破產(chǎn)清算事務(wù)的，所以，從法理上解釋，凡符合破產(chǎn)程序進(jìn)行的目的、凡與其作為管理者的身份相適應(yīng)的一切行為，均應(yīng)屬于破產(chǎn)管理人的職責(zé)范圍，立法本無(wú)必要就其應(yīng)盡的職責(zé)一一列舉。然而，在破產(chǎn)清算過(guò)程中，為了便于管理人在履行職責(zé)時(shí)對(duì)自己的職責(zé)范圍有所判斷和遵循，同時(shí)便于相關(guān)利害關(guān)系人對(duì)其的制約和監(jiān)督，各國(guó)立法都對(duì)其職責(zé)范圍作了列舉性規(guī)定。

根據(jù)新破產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定，管理人主要的職責(zé)是:接管債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)、印章和賬簿、文書等資料；調(diào)查債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況，制作財(cái)產(chǎn)狀況報(bào)告;決定債務(wù)人的內(nèi)部管理事務(wù)；決定債務(wù)人的日常開(kāi)支和其他必要開(kāi)支;在第一次債權(quán)人會(huì)議召開(kāi)之前，決定繼續(xù)或者停止債務(wù)人的營(yíng)業(yè);管理和處分債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)；代表債務(wù)人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序;提議召開(kāi)債權(quán)人會(huì)議；負(fù)責(zé)接收和保管債權(quán)申報(bào)材料，并在登記造冊(cè)的基礎(chǔ)上編制債權(quán)表以及破產(chǎn)程序中的其他事務(wù)性工作。

五、破產(chǎn)管理人的報(bào)酬與法律責(zé)任

破產(chǎn)管理人付出了破產(chǎn)與清算的勞動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)獲得合理的報(bào)酬。由于管理人在破產(chǎn)程序中的工作是總體代表各方的利益，為所有的利害關(guān)系人服務(wù)，所以就其所得報(bào)酬的性質(zhì)而言，是一種破產(chǎn)費(fèi)用，應(yīng)從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中優(yōu)先列支。關(guān)于破產(chǎn)管理人報(bào)酬的具體數(shù)額，如果由債權(quán)人會(huì)議決定是不太妥當(dāng)?shù)摹Ｓ蓚鶛?quán)人會(huì)議確定管理人的報(bào)酬，客觀上存在利益沖突問(wèn)題。由于管理人由人民法院產(chǎn)生，向人民法院報(bào)告工作，因此破產(chǎn)法第28條規(guī)定，管理人報(bào)酬由人民法院確定。2007年4月12日，最高人民法院根據(jù)《破產(chǎn)法》的規(guī)定，制定了《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件確定管理人報(bào)酬的規(guī)定》，對(duì)確定管理人報(bào)酬的考慮因素、幅度標(biāo)準(zhǔn)、收取方式、債權(quán)人會(huì)議的異議權(quán)等作出了具體規(guī)定。

在實(shí)踐中，由于“假破產(chǎn)、真逃債”現(xiàn)象的普遍存在，對(duì)破產(chǎn)管理人的責(zé)任規(guī)定尤其具有重要性和緊迫性。作為破產(chǎn)管理人的一般義務(wù)或者總的義務(wù)規(guī)則，新破產(chǎn)法第27條規(guī)定，管理人應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)。這意味著管理人在履行職務(wù)時(shí)，應(yīng)盡善良管理人的義務(wù)，其注意程度應(yīng)與其身份、職業(yè)、地位、能力、學(xué)識(shí)等相適應(yīng)。如果破產(chǎn)管理人疏忽懈怠或出現(xiàn)其他違法行為時(shí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，包括民事、行政，以及刑事責(zé)任。民事責(zé)任方面，管理人在破產(chǎn)程序中給債權(quán)人、債務(wù)人或者第三人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

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