對深化農村綜合改革中鄉鎮財政體制創新的思考

隨著農村稅費改革的不斷深入，農業稅的全面取消，我國鄉鎮財政正面臨著體制創新的抉擇。鄉鎮財政從20世紀80年代建立以來，在經歷過最初的輝煌后，現已面臨著很多困難和問題，鄉鎮財政如何定位，對若干問題如何妥善解決，對深化農村綜合改革、全面建設小康社會具有十分重要的意義。

一、鄉鎮財政的困難和問題

改革開放以來，縣鄉級財政的收支矛盾一直十分突出。稅費改革后，收入的大規模減少已經嚴重影響到基層財政的運轉，成為農民負擔反彈的一個隱患。基層公共物品及服務供給更是陷入困境，筆者認為，在當今對農村綜合改革不斷深化的進程中，面臨的問題主要表現在如下幾個方面：

1.收入增長乏力。取消農業稅后，鄉鎮已沒有主體稅種，除少部分城關鎮和建制較大的重點鎮以外，大部分鄉鎮只有稅源分散、征收潛力小的一些小稅種，財政收入增長乏力。但從目前工作開展情況來看，上級要求的財政收入仍然保持高速增長，與實際情況有一定的背離，由此產生了一些違反稅收秩序的行為，既損害了國家利益，也無法真實反映鄉鎮實際的經濟發展情況。

2.收支矛盾日益突出。近幾年，鄉鎮財政困難已是一個不爭的事實。農業稅取消后，雖然由上級財政通過轉移支付方式彌補，但由于鄉鎮經濟發展已遠落后于當前社會經濟的整體發展，大部分鄉鎮的收入將處于較低的增長水平。而現代社會事業發展迅猛，隨著社會主義新農村的全面開展，鄉鎮的社會責任日益增多，其財政支出增幅也將出現迅速增長。因而在上級轉移支付較固定、農村稅收增長乏力，農村各項社會事業需求旺盛的基礎上，鄉鎮財政的收支矛盾將更加突出。

3.財政債務包袱過重.據農業部1999年的清查資料，截止到1998年底全國村級負債面高達83%，債務總額高達2138.5億元。全國村級債務1999年比上年增長17.5%，2000年增長11%，平均每個村負債20萬元。鄉鎮債務成因極為復雜，化解起來難度也非常大，但大部分鄉鎮債務形成時間并不長。一方面是1994年分稅制以來的財稅體制使鄉鎮的事權與財權嚴重失衡。上級財政在財力集中的同時卻將應由上級財政負擔的支出部分或全部下放給地方，目前鄉鎮在義務教育、公共衛生、基礎設施建設、社會治安、環境保護等很多方面替上級政府承擔了很大責任，造成事權與財政的嚴重失衡，迫使鄉鎮脫離實際舉債建設。另一方面是鄉鎮作為一級政府，其具有權力高度集中并缺少約束和權力制衡，表現出很強的自我擴張慣性的特征，鄉鎮干部為爭先進顯政績，在各種達標基礎設施建設、招商引資等方面形成債務。

4.吃飯型財政比較普遍。取消農業稅后，絕大部分的鄉鎮財力主要為上級轉移支付，這些財力對于保障鄉鎮政權運轉和基本要求來講，應當是沒有問題的，但其社會事業發展的各項資金捉襟見肘，很難支持社會經濟快速發展的需求，作為一級政府，不辦社會事業，不為當地百姓創造更好的生產生活條件，其政府的職能作用將會極度弱化。

筆者認為，上述問題并不是農村稅費改革所引致的，而是農村稅費改革后才顯現出來的。從根本上說，有的是農村財政體制自身的弊病，更多的表現為整個財政體制的不健全。因此，有必要從根源探求其成因，尋找一條符合中國國情的稅費改革之路。

二、鄉鎮財政困難根源

分稅制改革之后，中央將主要的稅種增值稅的75%劃分為中央收入，而對地方財政的稅收收入沒有給予充分的保障，特別表現在縣鄉級收入明顯下降，在財力無法得到保證的同時，卻承擔著越來越多的公共支出，從而導致基層政府陷入財政失衡的困境。然而從中國整個宏觀經濟的背景下分析鄉鎮財政困難的成因，可歸結為以下幾個方面:

1.經濟發展滯后。鄉鎮財政在經過了20世紀80年代末和90年代初的輝煌時代后，鄉鎮企業在競爭激烈的市場經濟中倒下，鄉鎮財政重要的增長源逐漸消失，而隨之推動的農業經濟結構調整，雖然取得了一定的效果，但對財政的貢獻仍然較小。并且農民的經濟收入低，消費力不強，小城鎮發展和第三產業的發展能力不強，絕大部分農民仍然依靠出外打工增收，在城市發展突飛猛進的同時，農村經濟呈現的卻是“江山依舊”的局面。

2.財政體制不合理。現行的財政體制，比較突出的是體制上劃不斷增加，財權與事權不對稱，“兩稅”增量中央得大頭、地方得小頭，由此產生財政總收入增長越多，上級收入占的比重就越大，地方收入占的比重就越小。而隨著農業稅的取消，鄉鎮基本上沒有大的固定收入，其自給能力降低了。同時，鄉鎮財政的事權并不是減少，而是不斷增加；其承擔的教育、社會保障、計劃生育、工資等支出增長仍然較快，財政困難程度不斷增大。

3.轉移支付作用沒有得以充分發揮。我國的轉移支付雖具有均等化意義，但資金規模偏小，猶如“杯水車薪”，并且有大量的轉移支付資金是通過專項的形式轉移給地方，一方面將資金分散，由十余個甚至更多部門管理，一方面又要求地方財政給予配套，這又給財力單薄的縣鄉增加了剛性支出。

4.財政人員負擔重。鄉鎮財政人員負擔重，一直以來都是普遍關注的問題，除了農村中小學教師負擔占去鄉鎮主要財力外，其“麻雀雖小，五臟俱全”的特征，雖經多次機構改革，都不能很有效地解決。反而在以減少編制的改革中推行的一些鼓勵政策如:離崗退養、提早退休等，造成減人反增資、隨后又進人的現象。財政供養人口是鄉鎮財政困難的重要因素。

5.鄉鎮債務逐年增加。鄉鎮政府職能越位，鄉鎮財政缺乏有效的制約和監督機制是鄉村債務形成的主要原因。一方面鄉鎮領導為了政績優異，大搞“形象工程”、“政績工程”，在資金有限的情況下，大舉借款搞建設，最終形成負債。一方面各類升級達標的硬性要求，使鄉鎮借債配套完成。同時，部分鄉鎮財務管理混亂，不精簡節約，隨意性強，白條支付現象嚴重，招待費用過多過濫，人為加重了鄉鎮債務負擔。

三、體制創新，鄉鎮財政跳出困境的金鑰匙

幾年來，鄉鎮財政的困境引起了社會各界的高度關注，并就鄉鎮一級財政的存在與否進行了廣泛的討論。筆者認為，鄉鎮財政的存在是必須的，其在社會主義新農村建設、農村社會保障體系的建立中發揮著不可缺少的作用。對我國改革與發展的長期穩定和全面建設小康社會具有十分重要的意義。雖然目前存在著諸多的困難，我們可以通過更大力度的改革和更大決心的制度創新，轉變思路，使鄉鎮財政再現活力。

1.全力推進城鄉統籌發展，增加鄉鎮財力實力。各級財政要繼續增加對農業和農村的投入，扶持以龍頭企業為主體的農業產業化建設，加快發展行業協會+龍頭企業+專業合作社+專業農戶“四位一體”的產業化經營新機制，直接帶動和輻射農村經濟的發展，創出農業的綠色名牌產品和“新、優、特”農產品，延伸農業產業鏈。增強市場的競爭力，加大資金投入，支持農業和農村基礎設施建設，改善農業生產條件、提高農業綜合發展水平，鼓勵和吸引鄉村的能人創業興辦鄉鎮企業，扶持鄉鎮企業的發展壯大，從而使農民富裕、財政增收。

2.明確各級政府職能范圍，明晰政府間事權劃分。按照“不越位、不缺位”的原則重新界定財政的職責范圍，合理確定中央與地方財政的事權劃分。按照財權與事權相匹配的原則，進一步提高中央和省級財政對農村義務教育、農村社會保障體系、農業綜合開發、農村基礎設施建設和水利事業的投入。在各級政府之間確立公共政策的責任原則，即“誰出政策，誰拿錢”的原則，各級政策決策者在制定和實施公共政策時都要嚴格遵守。

3.加大轉移支付力度，支持鄉鎮社會事業發展。中央和省級財政應當根據實際情況，專門加大對鄉鎮財政一般性轉移支付力度，應切實考慮鄉鎮的實際困難，逐年增加，還財權于基層，對專項撥款的管理，應進一步簡化轉移支付形式，壓縮專項撥款比重，歸并項目，盡量不要求配套，使財政資金最大限度真正的發揮效益。并且建立激勵約束機制，從機制上調動基層財政發展經濟、加強征管、自我約束，自求平衡的積極性。

4.嚴控支出，切實減輕財政負擔。精簡機構，壓縮人員，是鄉鎮財政擺脫困境最有效、最徹底的辦法。當前應嚴格執行機構改革政策，真正做到減事、減人、減支，并對分流人員提供必要的金融、財稅等政策支持，切實保證分流人員“分有出路，流有歸宿”。在此基礎上，可探索實行機構人員編制立法，這是防止“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”循環的有效辦法。在轉變政府職能、縣級統籌收支的同時，通過制定實施機構編制法規，確定鄉鎮機構數量和人員編制，明確各部門職責分工和具體權限，減少機構設置的隨意性，防止財政供養人員過度增長。也可將鄉鎮人員招錄權統一由省、市人事部門上收，統一進行招錄。

5.加強管理，化解鄉鎮債務。加強債務管理，首先，要進行全面清理，摸清底數，核實情況，健全賬目;其次，明確性質，界定責任，根據歷史資料和相關憑證，確認責任歸屬，為妥善處理奠定基礎;再次，區別情況，分類處置。應由政府承擔的債務，要建立償債準備金，列入年度財政預算，逐年消化;屬于公益性的債務，要“一事一議”，分別化解，屬于企業行為且企業已級破產的債務，要通過法律程序依法辦理。對因國家政策而造成的債務，比如農村合作基金會借款和“普九達標”欠款等，國家應該負責償還大部分；對因借用財政周轉金而形成的債務，上級財政部門在認真清理的基礎上，可對部分周轉金按有關程序予以報銷或轉增國家資本金。

綜上所述，筆者認為從2000年安徽試點到2006年我國全面取消農業稅的情況看，農村稅費改革取得了一定的成效，但面對縣鄉財政的收支矛盾日趨尖銳化與農民負擔逐步反彈的壓力，中國農村在稅費改革在負重前行。因此通過規范基層政府收支體系，大力發展農村經濟建設，建立健全的基層公共財政體制，才是根本的解決之道。同時需要明確的是，我國目前尚處于一種基層公共財政制度的真空狀態，而構建與完善我國公共財政體系任重而道遠。