欠發達地區鄉村發展思路探析

一、宏觀背景和總體思路

改革開放以來，我國的經濟社會發展日新月異，但由于地理位置、人口素質、資源稟賦以及國家發展戰略等因素的影響，區域發展不平衡現象十分嚴重，城鄉經濟社會發展差距懸殊。欠發達地區人民在長期忍受經濟貧困、文化貧困、生態貧困的同時，還必須面對發展機會的缺失和社會資源的弱勢。沒有欠發達地區的經濟發展，就不可能有整個國民經濟的現代化，全面建設小康社會和構建和諧社會的目標就不可能實現。2005年，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確了今后五年我國經濟社會發展的奮斗目標和行動綱領，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務。新農村建設長期而艱巨，要考慮農民的真實需求，要考慮鄉村的社會現實，不能搞政治運動。不能搞政績工程，一定要有重點，有支點，有規劃，有步驟。首先，加大政府的公共財政投入，提高農村公共產品的供給水平，加強鄉村基礎設施建設。政府要合理調整國民收入分配結構和政策，國民收入分配要更多地向農村、農業傾斜，通過稅收政策、財政轉移支付等，加強對農業和農村的支持，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，強化政府對農村的公共服務。其次，堅持把促進農民增收作為農村工作的中心任務。要積極推進現代農業建設，大力提高農業科技創新和推廣，加強農村現代流通體系建設，積極推進農業結構調整，發展農業產業化經營。最后，調整和重構鄉村治理機制。進一步推進農村管理體制改革。農村管理體制的分為宏觀和微觀兩個層次，微觀層次主要指鄉村治理結構，宏觀層次指縣以上農村管理體制。鄉村治理機制改革的重點是推進村民自治和鄉鎮改革，以轉變鄉鎮職能為重點，加快鄉鎮綜合管理體制改革，強化鄉鎮的社會管理與公共服務職能。

二、中國欠發達地區鄉村社會發展的多重困境

我國的欠發達地區分布十分廣泛且不均勻，主要集中在中西部地區，大致可以分為中部山地高原環境脆弱貧困帶、西部沙漠高寒山原環境惡劣貧困帶、東部平原山丘環境危急及老革命根據地孤島型貧困帶。欠發達地區人民生產生活條件差、貧困程度深、文化和勞動力素質低、幫扶投入成本高，社會資源匱乏，缺乏必要的生存條件和發展機會。審視中國欠發達地區鄉村社會的現狀，政治、經濟、文化全面落后，促進欠發達地區鄉村發展困難重重。第一，政治發展任務繁重。欠發達地區的鄉村社會，基層民主政治建設相當落后，村民自治或流于形式，或受到宗族勢力和黑惡勢力的干擾，農民并沒有真正恢復政治權利主體地位，加之對農民的侵權事件時有發生，村民上訪事件不斷涌現，農村政治穩定受到威脅。第二，經濟貧困惡性循環。由于地理位置、資源稟賦、人口素質以及國家發展戰略等因素的影響，欠發達地區的經濟發展嚴重滯后，欠發達地區在“脫貧”和“趕超”的雙重壓力下，很可能陷入“追趕——落后——再追趕——再落后”的怪圈，欠發達地區的人民可能陷入貧困的代際循環，鄉村現代化的步伐十分緩慢。第三，鄉村文化亟待革新。中國欠發達地區的鄉村文化缺乏科學與民主的基因，鄉村文化變遷獨立而滯后。農民封建思想根深蒂固，宗族文化影響至深；民主意識和法制觀念淡薄；思想保守，小農意識嚴重，缺乏商品經濟觀念和競爭意識；文化程度普遍偏低，掌握的科學知識和實用技術十分有限。落后的鄉村文化，已經嚴重地阻礙了中國鄉村社會的發展，成為中國鄉村社會現代化的內在障礙。第四，生態環境十分脆弱。由于先天的自然條件惡劣和環境基礎脆弱，加之人類對自然資源的不合理開發利用，欠發達地區的生態環境呈惡化趨勢，植被破壞嚴重，水土流失得不到有效治理。自然災害頻繁發生。此外，欠發達地區正在承接發達地區的產業轉移，部分高污染項目轉入農村地區，農村的工業污染開始抬頭。生態環境是經濟社會實現可持續發展的重要支柱，欠發達地區的經濟社會發展開始受到生態環境的制約。

三、欠發達地區鄉村治理的總體目標與績效評價標準

促進鄉村社會的全面發展，是欠發達地區鄉村治理機制改革的根本目標。從宏觀上來說，鄉村治理機制改革是為了避免國家長遠的政治和經濟陷入危機，是為了建成一個機構和成本最小化的政治體制，建成一個公共服務和社會管理型政府。從中觀上來說，改革欠發達地區鄉村治理機制，是為了策應國家的新農村建設戰略，實現新農村建設的五項要求。從微觀上來說，改革欠發達地區鄉村治理機制，是為了實現農業現代化和鄉村經濟發展，是為了促進鄉村城鎮化和農民生活質量的全面提升，是為了培養“有文化、懂技術、會經營”的新型農民。評價國家政權是否實現對欠發達地區鄉村社會的良治，需要一套科學的績效評價標準體系。政府的績效評估，就是根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。雖然國家對鄉村基層組織的考核指標繁雜細致，但是現實情況是往往片面重視經濟增長指標，忽視協調發展和長期發展需求，偏重上級考核，無視群眾評價。因此，必須徹底改革現行績效評估體系，強調公共責任的實現程度和公共服務的質量，提高鄉村治理業績，最終實現鄉村發展的目標。

四、欠發達地區實現鄉村發展的基本思路探析

1．推進“村治”制度創新。完善村民自治治理模式

村民自治是我國農民的偉大政治創造，是符合中國農村實際和發展方向的組織模式，村民自治在中國農村的全面推行有力地推動了中國基層民主政治進程。然而，在欠發達地區的鄉村社會，由于經濟社會發展水平相對落后，農民文化程度偏低，缺乏參與村內事務管理的政治熱情；宗族勢力對村委會選舉和村務管理影響至深；鄉鎮政府對村內事務的“指導意愿”過于強烈，導致鄉村關系行政化，在以上種種因素的制約下，村民自治出現了運行梗阻，甚至名存實亡。因此，必須真正落實村務公開和民主議事制度，減輕鄉鎮政府對村民自治的侵蝕，解決好村民自治與鄉鎮政權的銜接，消除宗族勢力、家族利益對村民自治的負面影響，提高村民素質，提升村民政治參與程度，讓村民自治在欠發達地區的鄉村社會實現真正運作。在當前形勢下，需要在欠發達地區進行一次真正的村委會民主選舉，每個行政村選舉出3-5名村干部，每個自然村選舉出兩名負責人，組成“村治常委會”，在欠發達地區青壯年農民大量外流的新形勢下，由“村治常委會”代行村民會議職權；吸收鄉村精英進入黨員隊伍，村干部全部黨員化，從制度上規定村委會與村支部的人員同一化；規范鄉村關系，控制宗族勢力對村民自治的影響，為村民自治的運行創造良好的外部環境。

2．積極推進“鄉鎮再造”，建設管理服務型政府

鄉鎮是國家政權與農村社會之間橋梁和紐帶，在維護農村社會秩序、促進農村經濟發展方面一直發揮著重要作用。然而，隨著欠發達地區農村的經濟社會發展，現行的鄉鎮管理體制弊端凸現，難以適應在新時期促進鄉村發展的要求。應以新公共管理和新公共服務的理念，積極進行“鄉鎮再造”，建立“責任明確、精干高效、透明勤廉”的管理服務型政府。第一，重構鄉鎮行政區劃，持續推進鄉鎮撤并。撤并鄉鎮是簡單而有效的鄉鎮改革思路，尤其是在鄉鎮政務相對有限的欠發達地區，撤掉50％的鄉鎮完全可能實施。第二，以有限政府的理念重新設計鄉鎮政府職能與機構。全能型的政府職能設計導致了鄉鎮政府機構臃腫、人員龐雜，在增加了行政成本和農民負擔的情況下，對促進鄉村發展的貢獻甚微。因此，欠發達地區應結合經濟社會發展的實際，尋找出科學合理的職能定位，從而重新調整鄉鎮機構設置。鄉鎮人大沒有發揮出權力機關的作用。應予以撤銷；政府系統可以打破科室設計，組建綜合管理、社會管理、經濟發展、資源管理、計生服務、鄉村建設等行政服務中心；推動鄉鎮長直接選舉，吸附鄉村政治精英與經濟精英參與鄉村政務。第三，培育公民社會，探尋治理結構合理變遷。欠發達地區的鄉村社會，公民社會的發育尚未成熟，但完全可以培養壯大，隨著各種民間組織的發展壯大，多方共治能夠避免科層體制的弊端，鄉鎮政府將擁有更多促進鄉村發展的同盟軍。

3．突破城鄉二元經濟結構，促進鄉村工業化和城鎮化

長期以來，我國的經濟社會發展一直是處于城鄉二元結構形態，城鄉之間的有機聯系被人為地割裂，城鄉經濟社會發展差距懸殊。以犧牲農村發展為代價的城市工業化，使農村長期處于低水平的簡單再生產狀態，最終阻礙了整個國家的現代化進程。農村工業化是促進新農村建設和實現鄉村發展的第一推動力，是欠發達地區實現鄉村發展的必然選擇。首先，要發展鄉村經濟，促進鄉村工業化。要積極推進農業產業結構調整，發展農業產業化經營逐步實現農業現代化；鼓勵鄉村精英創業，發展鄉村優勢產業，努力壯大鄉鎮企業隊伍；發展農業社會化服務組織，推進農村新型合作經濟組織建設；為勞務輸出做好培訓、組織、維權和后方保障工作。其次，要開展村莊整治，建設公共基礎設施，實現鄉村城鎮化。工業化與城市化是國家現代化的主要標志和持續動力，中國欠發達地區的鄉村社會要想實現由傳統農業社會向現代工業社會的轉型，在實現鄉村工業化、農業產業化和農民知識化以外，還必須堅持走鄉村城鎮化道路。要堅持因地制宜的原則，做好基礎設施規劃、公共設施規劃、聚居點規劃等鄉村規劃工作；應以新農村建設為契機，加快建設鄉村公共基礎設施，完善原有的道路系統，建設農村飲水安全工程，推廣清潔能源技術，開展鄉村衛生整治，保持村容整潔。

4．發展農村各項社會事業，建設鄉村社會先進文化

發展就是為了擴展自由，就是為了擁有更好的生活質量和發展空間，促進欠發達地區的鄉村發展，是國家構建和諧社會的重要舉措，也是欠發達地區人民的迫切要求。欠發達地區的鄉村發展，需要促進鄉村工業化和城鎮化，更需要鄉村社會各項事業的全面進步，以確保人民擁有更好的生活質量和發展機會。第一，積極推進新型農村合作醫療。中國是一個農業大國，農民的醫療保健問題直接影響到農村的經濟發展和社會穩定。政府應做好農村新型合作醫療的促進工作，努力清除合作醫療的運行障礙，爭取2010年在全國農村基本建立起適應農村經濟社會發展水平的農村衛生服務體系和農村合作醫療制度。第二，做好扶貧開發工作，逐步建立農村社會保障制度。對于欠發達地區來說，政府的扶貧開發工作一定要常抓不懈，要積極探索高效的新機制、新方法、新途徑。要逐步完善農村社會保障體系，最終實現社會保障的城鄉一體化。第三，培育新型農民，建設文明鄉風，塑造促進鄉村發展的力量源泉。農民是鄉村建設的主力軍，農民的素質直接關系到農業的現代化和鄉村經濟社會發展，政府應從根本上改變我國農民傳統的生產生活方式，培養“懂技術、會經營、能管理”的新型農民，搶占鄉村文化陣地，建設鄉村社會先進文化，為欠發達地區的鄉村發展塑造力量源泉。

(作者單位：南昌大學法學院)

責任編輯：龍菲