公交超載：罰還是不罰

交通部門的職責(zé)在于“運(yùn)輸”，它要保障公共運(yùn)輸利益的最大化，因此在制定公共政策時(shí)具有“多拉快跑”的沖動(dòng)；公安部門的職責(zé)在于“安全”，它在保障公共安全利益最大化的時(shí)候，就不得不考慮交通安全形勢(shì)。

“公交超載”并不是一個(gè)新鮮話題，早在2004年“新交法”實(shí)施前后就曾引起熱議。新的《道路交通安全法》第四十九條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車載人不得超過(guò)核定的人數(shù)”，敏感的媒體馬上作出反應(yīng)：城市公交顯然是機(jī)動(dòng)車，那么司空見(jiàn)慣的公交滿員算不算超載呢？

今天，“公交超載”這個(gè)話題為什么在沉寂了兩年多后又“大熱”起來(lái)？是偶然還是埋伏著某種必然？

分歧：交警與公交各執(zhí)一詞

時(shí)間：2007年10月7日

海口市45路公交線是從桂林洋高校區(qū)開(kāi)往皇冠酒店。10月7日，20輛45路公交車中，有6輛收到了海口市交巡警支隊(duì)靈山中隊(duì)開(kāi)出的罰單，理由是公交車“超員載客”，罰單大部分的處罰金額為200元。

據(jù)報(bào)道，45路中巴公交行駛證上的核載人數(shù)為13人。司機(jī)張師傅委屈地說(shuō)，如果按該標(biāo)準(zhǔn)載客，許多學(xué)生和老師根本搭不上車。“乘客趕著上班，你不讓他們上車，他們更難受，還會(huì)罵司機(jī)。而且如果向交通部門投訴，不讓乘客上車屬于‘拒載’行為，司機(jī)也要被處罰，我們到底該怎么辦？”。據(jù)悉，拒載罰款高達(dá)1000元。

超載要罰，拒載也要罰，公交司機(jī)兩頭為難。

時(shí)間：2007年8月27日

788路是寧波著名的“快速公交”，是連接寧波市中心和北侖區(qū)的主要交通路線。8月27日上午7點(diǎn)多，兩輛788路公交車在途經(jīng)北侖富春江路泰山路交岔口時(shí)，被北侖交警大隊(duì)攔下。

根據(jù)交警部門的報(bào)告，兩輛車實(shí)際載客55人。當(dāng)時(shí)，交警要求公交車司機(jī)聯(lián)系單位派車駁客，并要進(jìn)行處罰，但司機(jī)不接受。雙方僵持著，上百名乘客在烈日下暴曬。司機(jī)說(shuō)，每天都是這樣開(kāi)車，這樣載客，從來(lái)沒(méi)因?yàn)槌d被查處過(guò)，所以對(duì)這個(gè)處罰難以接受。直到9點(diǎn)，在有關(guān)方面的溝通下，公交車才載著乘客重新上路。

[點(diǎn)評(píng)]

張勇（交通部科學(xué)研究院中國(guó)城市可持續(xù)交通研究中心）

要厘清公交超載問(wèn)題，首先需要明晰公交的定位和公交超載認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)。

關(guān)于公交的屬性定位，最權(quán)威的依據(jù)當(dāng)推建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見(jiàn)》，其中明確指出：城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)公益事業(yè)。

作為社會(huì)公益事業(yè)，公交的職責(zé)是在保證安全的情況下及時(shí)輸送旅客。因此，安全運(yùn)輸是對(duì)公交的第一要求。由于公交車載客量大，而且在城市道路上行駛，一旦發(fā)生交通事故，造成的人員傷亡損失將難以彌補(bǔ)。近年來(lái)，超載日益成為交通事故頻發(fā)的重要原因之一，為了保障公眾的利益，城市交通運(yùn)輸及安全管理部門嚴(yán)格控制超載行為，對(duì)公交超載進(jìn)行處罰的執(zhí)法行為是合情合法的。

既然執(zhí)法行為本身沒(méi)有問(wèn)題，剩下的就看執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)是否有問(wèn)題，也就是看認(rèn)定“公交超載”的依據(jù)是什么。交警對(duì)公交車進(jìn)行處罰，主要基于兩個(gè)原因：一是公交車載客數(shù)超過(guò)核定載客數(shù)，二是公交車在公路上行駛。而公交公司認(rèn)為作為城市公交車，按照每平方米8人的有關(guān)規(guī)定，并沒(méi)有超載；而且即使有超載現(xiàn)象，因?yàn)樯舷掳喔叻迤谌藵M為患，為了完成及時(shí)輸送旅客的社會(huì)公益任務(wù)，超載也在情理之中。由于雙方認(rèn)識(shí)存在巨大分歧，甚至有的地方交警部門和公交部門對(duì)簿公堂。

沖突：標(biāo)準(zhǔn)之外還有法律“掐架”

芮鋒（合肥市交警支隊(duì)）

“公交超載”之所以成為老大難問(wèn)題，原因之一是超載與否存在雙重標(biāo)準(zhǔn)：國(guó)家建設(shè)部對(duì)公交車限載的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是8人/平方米，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，公交車上一般要超過(guò)80人以上才屬于超載；但是公安部執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是以車輛出廠時(shí)的核定載客量為準(zhǔn)，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不少城市公交車的核定載客量就是每輛車35人到43人之間。

公共政策的本質(zhì)在于公共利益，而交通部門與公安部門由于職能的不同，調(diào)整公共利益的切入點(diǎn)就不同。交通部門的職責(zé)在于“運(yùn)輸”，它要保障公共運(yùn)輸利益的最大化，因此在制定公共政策時(shí)具有“多拉快跑”的沖動(dòng)；公安部門的職責(zé)在于“安全”，它在保障公共安全利益最大化的時(shí)候，就不得不考慮交通安全形勢(shì)。所以，在制定城市公交車載人標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)問(wèn)題上，交通部門的標(biāo)準(zhǔn)是盡量裝人；公安部門的標(biāo)準(zhǔn)在于盡量減人也就不難理解了。從一定程度上來(lái)說(shuō)，對(duì)“公交超載”處罰根本就是偽命題。

首先，超載標(biāo)準(zhǔn)不一使得處罰難以實(shí)施。事實(shí)上，制度的模糊已經(jīng)造成了執(zhí)法的任性。在城市人口激增、人員流動(dòng)加劇、公交車超載成為城市最大的民生難題的大背景下，加之公交車所具有的客源多流量大，站點(diǎn)距離較近，行駛速度較低，有時(shí)稍有超載并不影響交通安全等“特殊性”，交警實(shí)際執(zhí)行的是交通部的放寬“標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)滿員行駛的公交車基本上都是睜一只眼閉一只眼。但是，當(dāng)交通事故激增，管理者面臨“安全”壓力的時(shí)候，執(zhí)法者可能就會(huì)祭起公安部“緊縮標(biāo)準(zhǔn)”的大旗，向超載公交“開(kāi)刀”。

其次，“公交超載”處罰對(duì)象難以確定。是公交司機(jī)嗎？如果公交車裝載標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到了公安部的“緊縮標(biāo)準(zhǔn)”，那么公交車超載責(zé)任在司機(jī)。問(wèn)題是，還有另外一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在，而且公交公司面臨的是“上不盡的乘客”，一般公司都會(huì)要求駕駛員不準(zhǔn)飛站、甩客，在這樣的制度下，交警處罰司機(jī)豈不很冤？

云南省陸良縣公交部門和交警部門曾經(jīng)為超載罰款問(wèn)題對(duì)簿公堂，雖然交警部門贏了官司，但也只能是一個(gè)個(gè)案，并不具備普遍意義。而當(dāng)海口市45路公交車司機(jī)收到交警罰單，就有人大代表提出，交警即使處罰也要事先公告，或者政府出面加以協(xié)調(diào)。

張勇（交通部科學(xué)研究院 中國(guó)城市可持續(xù)交通研究中心）

我認(rèn)為，在公交車超載處罰之爭(zhēng)問(wèn)題上，到底執(zhí)法交警與公交公司雙方，誰(shuí)的理由更充分？只有梳理清楚三部相關(guān)法律規(guī)定，才能夠看清問(wèn)題的本質(zhì)。

《道路交通安全法》第四十九條規(guī)定：機(jī)動(dòng)車載人不得超過(guò)核定的人數(shù)，客運(yùn)機(jī)動(dòng)車不得違反規(guī)定載貨。這是目前我國(guó)關(guān)于機(jī)動(dòng)車載客的最高級(jí)別的法律。

《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)機(jī)動(dòng)車運(yùn)行安全技術(shù)條件》規(guī)定：城市公共汽車為0.125平方米核定1人（相當(dāng)于每平方米8人）。此標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，是我國(guó)機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)管理的最基本的技術(shù)性法規(guī)，是與《交通安全法》配套的交通安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)十分清楚地明確了：城市公共汽車僅限于在城市道路上運(yùn)營(yíng)，也就是給出了城市公共汽車的使用范圍。

《合同法》第二百八十九條規(guī)定“從事公共運(yùn)輸?shù)某羞\(yùn)人不得拒絕旅客、托運(yùn)人通常、合理的運(yùn)輸要求。”因此，福建省就規(guī)定：全省各城市公交車如到站不停或者無(wú)正當(dāng)理由拒載乘客、中途逐客、滯站攬客等，最高均可被處以5000元的罰款。

從具體內(nèi)容來(lái)看，《道路交通安全法》和《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)機(jī)動(dòng)車運(yùn)行安全技術(shù)條件》不僅不矛盾，而且相互補(bǔ)充。姑且不論公交車載客是否超過(guò)了每平方米8人的載客標(biāo)準(zhǔn)，單純公交車駛出城區(qū)在公路上行駛一條，本身就違反了《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)機(jī)動(dòng)車運(yùn)行安全技術(shù)條件》的規(guī)定；再加上在公路上行駛的載客汽車（即公路客運(yùn)車輛）按實(shí)際座位數(shù)核定載客人數(shù)，案例中交警據(jù)此對(duì)公交超載作出處罰，顯然是合法的。

當(dāng)然，即使公交車不駛出城市道路范圍，載客人數(shù)超過(guò)了每平方米8人的載客標(biāo)準(zhǔn)，按照《道路交通安全法》的規(guī)定也應(yīng)該接收處罰。但實(shí)際上，考慮目前城市交通擁堵日益嚴(yán)重，城市公交實(shí)際載客數(shù)變動(dòng)頻繁，公交以快速輸送旅客為目的的社會(huì)公益性，即使發(fā)生超載現(xiàn)象，交警也無(wú)法一一處理，否則將嚴(yán)重地影響交通。因此導(dǎo)致城市公交超載司空見(jiàn)慣，偶有處罰個(gè)例，反而難以接受。

但是，依據(jù)《合同法》和各地方管理規(guī)定，公交公司應(yīng)該停車載客，由乘客自愿選擇是否搭載，乘客可以不上車，但公交車不能不停。在這種情況下，公交司機(jī)本身無(wú)法控制車輛是否超載。這樣一來(lái)，將公交超載認(rèn)為是司機(jī)的違章行為，交警對(duì)司機(jī)進(jìn)行處罰顯然有失公正。

依據(jù)我國(guó)法規(guī)體系下位法服從上位法的執(zhí)行原則，姑且不論地方法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)如何規(guī)定，單就《道路交通安全法》與《合同法》兩法律而言，二者同屬國(guó)家法律，在執(zhí)行過(guò)程中竟然陷入相互沖突之境，可以說(shuō)交警與公交公司對(duì)簿公堂，本身是國(guó)家法律之間的相互沖突。

治亂：標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一更需部門協(xié)調(diào)

劉波（國(guó)家建設(shè)部政策研究中心）

解決公交超載難題，就要盡早解決標(biāo)準(zhǔn)之亂和執(zhí)法之亂，治亂方能夠治本。

統(tǒng)一公交車超載標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行，不同管理主體認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不一致是引起爭(zhēng)議的主要原因。撇開(kāi)誰(shuí)是誰(shuí)非不說(shuō)，在城市公共交通目前的現(xiàn)狀下，如果認(rèn)可交警部門的標(biāo)準(zhǔn)，其對(duì)城市交通的影響，對(duì)廣大市民出行的影響都將是巨大的。所以眼下一些交警部門認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)肯定是不合理的，也不符合市民出行的需要。而二十年前就已頒布的所謂“建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)”也非一個(gè)“完美的標(biāo)準(zhǔn)”，隨著車輛大規(guī)模增加，路況復(fù)雜多變，特別是城鄉(xiāng)間道路良莠不齊，城市公共交通主管部門也必須重視“公交車超載”給乘客生命健康帶來(lái)的安全隱患。只要我們從保障廣大市民出行安全、便捷的目標(biāo)出發(fā)，從城市公共交通的實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真調(diào)查研究，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)取得一致是完全可能的，也是非常必要的。

當(dāng)然，建立多個(gè)管理部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制也勢(shì)在必行，從發(fā)生的幾起公交車超載被處罰事件看，在具體執(zhí)法這一層面上，有關(guān)部門缺乏事先的溝通協(xié)調(diào)是引起社會(huì)廣泛爭(zhēng)議的原因。眾所周知，依照一些交警部門認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，“公交車超載”多年來(lái)在大中城市一直存在，是普遍現(xiàn)象，那么為什么現(xiàn)在才追究責(zé)任呢?為什么一些交警部門在執(zhí)法前不能與城市公共交通主管部門溝通一下呢？這幾起事件明顯暴露出交警部門執(zhí)法的隨意性，也讓公眾對(duì)其執(zhí)法的真正動(dòng)機(jī)產(chǎn)生了懷疑，城市公共交通具有社會(huì)公益性特征，在城市交通中起著舉足輕重的作用，在管理上，公安部門和城市公共交通主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)作，建立經(jīng)常化、制度化的溝通機(jī)制，從為城市公共交通服務(wù)的角度共同做好工作。

最后，要真正把公交優(yōu)先戰(zhàn)略落到實(shí)處。公交車超載突出反映了這樣一個(gè)事實(shí)，即多年來(lái)我國(guó)城市公共交通發(fā)展嚴(yán)重滯后，各級(jí)政府對(duì)城市公共交通的投入不足，造成公交車輛少，車況差，公交車超載成為普遍現(xiàn)象。面對(duì)此現(xiàn)狀，政府應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起自己的職責(zé)，提高優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的認(rèn)識(shí)，加大資金投入和政策優(yōu)惠扶持的力度，從多個(gè)方面入手，真正把國(guó)家制定的公交優(yōu)先戰(zhàn)略落到實(shí)處，從根本上改變公交車超載的現(xiàn)狀。

張勇（交通部科學(xué)研究院 中國(guó)城市可持續(xù)交通研究中心）

在各地極力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化大背景下，針對(duì)“公交車上公路行駛”這一新生事物引發(fā)的執(zhí)法之亂，地方政府還需要盡快出臺(tái)相應(yīng)的管理政策或法規(guī)。

2007年1月17日，江西省出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市公交車輛從事公路客運(yùn)交通安全管理工作的通知》，文件中明確規(guī)定“……城市公交車輛在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)（不含高速公路）從事客運(yùn)的，應(yīng)當(dāng)符合《城市公共汽電車客運(yùn)管理辦法》（建設(shè)部令第138號(hào)）的規(guī)定……城市公交車輛凡行駛出城市規(guī)劃區(qū)，向規(guī)劃區(qū)外延伸的，應(yīng)當(dāng)遵守《道路交通安全法》和《道路運(yùn)輸條例》、《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》（交通部令2005年第10號(hào)）的規(guī)定。車輛技術(shù)等級(jí)、類型等級(jí)必須達(dá)到國(guó)家規(guī)定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照核定標(biāo)準(zhǔn)載客，不得超載……各級(jí)公安交通管理部門要進(jìn)一步加強(qiáng)道路交通安全管理，嚴(yán)格執(zhí)法，及時(shí)查處各類交通違法行為……”。

顯然，江西省為解決“公交車上公路行駛”這一管理問(wèn)題提供了一個(gè)新思路，值得各地借鑒。