“飛地經濟”如何助推中部崛起

“飛地經濟”是指發達地區與欠發達地區雙方政府打破行政區劃限制，把“飛出地”方的資金和項目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業基地，通過規劃、建設、管理和稅收分配等合作機制，從而實現互利共贏的持續或跨越發展的經濟模式。

在國家力推“中部崛起”戰略的大環境下，安徽等省份先后作出加速融入長三角的重大決策。而融入長三角，積極承接長三角產業轉移的平臺就是省內各個工業園區。但各園區建設面臨著各種各樣的瓶頸，最為突出的有三大瓶頸——投資、招商、管理。“飛地經濟”模式引入有助于突破這些瓶頸。

“飛地經濟”的理論界定

“飛地經濟”是指發達地區與欠發達地區雙方政府打破行政區劃限制，把“飛出地”方的資金和項目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業基地，通過規劃、建設、管理和稅收分配等合作機制，從而實現互利共贏的持續或跨越發展的經濟模式。

按照不同的分類標準，“飛地經濟”模式有著不同的分類：

按飛地建設的投入方式，可分為（1）飛出地投資型，即由飛出地負責全部基礎建設投入；（2）飛入地投資型，即由飛入地負責全部基礎建設投入；（3）兩地共投型，即由兩地按照協議共同分擔基礎建設投入。

按飛地工業基地的管理方式，可分為（1）飛入地管理型，對工業基地進行屬地化管理。優點是管理方熟悉當地社會經濟環境，不足之處在于可能形成對企業服務的不連續性，沒能有效利用飛出地的管理經驗。（2）飛出地管理型，由飛出地派遣管理團隊對基地進行管理，對企業進行服務。優點是保證了服務、政策的連續性，使企業有“賓至如歸”的感覺，缺點是管理方需要時間來理解當地經濟文化環境。（3）兩地共管型，設立雙方長期友好合作的機制，基地管理委員會由雙方共同派駐人員。這樣既能保證基地服務管理的延續性，又能充分利用飛入地的資源，但前提是雙方真誠的合作，高效的溝通。

按飛地形成的原因，可分為（1）集約用地型。該類型是“飛地經濟”模式的最早表現形式，以福州市永泰縣建立馬洋工業集中區為代表。它不僅探尋了山區經濟發展的新思路，克服了行政分割造成的工業布局分散、資源浪費的現象，更是探尋了一種平衡各行政區域間利益的方法。（2）優勢互補型。該類型中，飛入地和飛出地經濟發展水平近似，但各自的資源稟賦能夠形成很好的優勢互補，通過“飛地經濟”的發展能夠達到雙贏。典型案例如大連市長海縣與普蘭店市的合作。（3）產業梯度轉移型。該類型中，飛入地主要承接飛出地的產業轉移，往往飛出地具有雄厚的資金優勢、先進的基地管理經驗，但由于飛出地商務成本上升，產業結構升級，必然有一部分產業需要外遷，此時飛地經濟工業園成為首選之地。轉出企業一方面可以繼續享受高質量的基地管理服務，另一方面還可充分利用飛入地的成本優勢。典型案例如廣東省東莞市石龍鎮產業轉移到粵北始興縣。

成功實現“飛地經濟”的前提

我們認為飛地經濟模式要達到“雙贏”，必須要有一定的前提條件：

一是地理相近。地理相近，一方面有利于飛入的企業繼續維持原有的業務關系，不會因為企業的搬遷而丟失區域市場；另一方面，地理相近也意味著文化的相通，減少兩地企業、二地政府溝通的障礙。再者，相近或相連的地理位置便于使飛出地與飛入地保持天然的聯系。

二是優勢互補。要實現雙贏，必定要通過合作解決雙方的困境所在。或者是人力、自然資源上的優勢，或者是市場上的優勢，只有對雙方都能產生吸引力，才能實現飛地經濟模式的重要特性——“雙贏”。

三是成本落差。土地成本、人力成本以及其它收費成本的因素無疑是雙方合作的重要經濟條件，但是這種成本的落差只有達到一定的水平才會有吸引力，根據我們的調查統計，這種成本的落差要達到1/3以上通常才會產生吸引效應。

四是發展時機相隨。兩地區域經濟發展的時機要相隨。東部沿海戰略的成功實施，為現今的中部崛起提供了契機。長三角的持續高速發展已使區域吸引資金的綜合優勢凸顯，但高速發展也使得商務成本顯著提高。很多跡象表明，東部的產業梯度轉移已經開始，并且這種轉移是有規律可循的，是符合鄧小平同志“先富帶動后富”的漸進發展思路的。

“飛地經濟”的三個實例

福州市永泰縣發展飛地經濟實現集約用地

[相關背景]

2001年8月，福建省委常委、福州市委書記何立峰在永泰縣調研時發現，永泰縣作為典型的山區農業縣，不發展工業就沒有出路，而在山區搞工業，如果不集中就引不來項目，更談不上效益。于是，他提出了在永泰縣城關建工業集中區的想法——馬洋工業集中區，規定永泰縣境內各鄉鎮引來的項目都得安排在該集中區。

[合作方式]

（1）“飛地工業”與其載體工業基地關系處理方面。要求引進的項目必須符合工業基地的產業、功能定位；基地日常管理由基地管理機構統一進行；基地以優惠和地價提供土地，減免多項建設收費；基地內所有飛地企業享受基地稅收優惠的同等待遇。

（2）有關政績考核的指標統計歸屬方面。對引進的落地項目形成的引資額、工業產值、固定資產投資額全部歸屬引資縣（市、區）或鄉鎮，據此享受考核獎勵。

（3）有關稅收分成方面。在福州市屬工業區中落地的新辦項目，引進投資的縣（市、區）與項目落地區實行7：3分成，其中，鼓樓、臺江、倉山、晉安四城區的項目，三年內市財政不參與分成，第四年開始按市、區財政規定的體制進行分成，對隸屬四城區的原工業企業遷入各工業區的項目，除保底基數外，增收部分實行與各工業區7：3分成。稅收分成的具體操作上，稅收先實行屬地征收，年終通過財政結算辦法進行劃轉。

[合作結果]

通過飛地經濟模式，使永昌縣的飛入飛出地雙方取得了如下成效：（1）集約用地，擴大了工業基地的相對規模；（2）有利于形成產業集聚效應；（3）加快“飛入地”城鎮化建設；(4)扶貧幫困新思路——給貧困地區在較好的地區取得一定的廠房，用于發展經濟。

大連市長海縣與普蘭店市資源優勢互補攜手共贏

[相關背景]

大連市長海縣以海洋捕撈業、海水增養殖業和苗種業為主體。漁業既是傳統產業和基礎產業，也是支柱產業。但由于長海縣地理位置特殊，淡水資源匱乏，交通瓶頸制約，以及對外不開放等因素，致使海島豐富的資源優勢始終不能有效地轉化為產業優勢。而與之一海相隔的普蘭店市南接大連，北通沈陽，海陸空交通十分便利，但其經濟落后，海岸線一帶基本處于荒廢狀態。

[合作方式]

（1）長海縣在普蘭店市皮口鎮規劃出8平方公里皮口臨港工業區，并采用一次買斷土地使用權和管理權的形式，在其中購買了4平方公里土地，成立了大連長海（皮口）漁業加工區。

（2）加工區主要規劃為三個區域：一是海洋科技、產品研發區；二是海產品深加工區；三是物流及綜合服務區。此舉充分發揮了長海縣的漁業潛能，并利用普蘭店市的交通便利，達到了雙贏。

[合作結果]

預計可入駐企業100家，引進投資20億元，實現土地收益7億元，可安排就業近9000人。所有入駐企業達產后，預計可實現年銷售收入40億元，利稅5億元。該加工區將成為東北地區乃至全國最大的漁業產品精深加工基地。

廣東省東莞石龍鎮和韶關始興縣產業梯度轉移

[相關背景]

東莞市石龍鎮土地面積少，人口密度大；“國家電子信息產業生產基地”；重點發展電子數碼、食品醫藥支柱產業，其中電子信息產品的工業產值占全鎮工業總產值的78.79%；出口重鎮，2004年，石龍鎮出口總額11.4億美元；出口產品以醫藥、電子、數碼產品唱主角。

韶關市始興縣連接國道106線、國道323線、省道S244線貫穿全境；森林資源特別豐富；礦產資源豐富，以鎢礦儲量最多；縣內電力自給有余；粵北糧倉；水果之鄉；旅游資源豐富，且有很大的開發潛力；勞力資源相對集中，流動性不大。

[合作原因]

（1）飛出地資源緊張。對于東莞石龍鎮，土地資源緊缺、勞動力不足和電力資源緊張，10.38平方公里的“彈丸之地”，擁有上千家企業。2004年完成工業總產值120.80億元。10年來，近60家企業陸續轉出石龍，其中不乏稅收一年近1000萬元的上規模企業。目前，石龍鎮工業用地基本上所剩無幾。大量小規模、高能耗、處于產業鏈條低端的投資項目已經無法在東莞安家落戶。

（2）飛入地資源豐富。對于始興縣，廣東山區和東西兩翼的土地資源豐富，發展空間很大，對產業和項目的限制性要求較低，但由于缺乏關鍵性的生產要素，如資金、人才和管理經驗，招商引資有一定難度，投資項目嚴重不足。

[運作方式]

（1）組織管理方面。在始興縣開發工業區建設“東莞石龍（始興）產業園”，并成立“東莞市石龍（始興）產業基地開發有限公司”和“東莞市石龍（始興）產業基地開發管理委員會”，專門負責產業園的規劃和管理。

（2）稅收分配方面。基地產生稅收的地方留成部分由石龍和始興按5：5進行稅收分成，其他經濟指標原則上也按此比例進行統計。

（3）基地規劃方面。該產業園總體規劃面積400公頃，首期128公頃，合作期50年。基地的總體規劃圍繞“產業轉移”和“生態環保”兩大概念，整個規劃設計以綜合產業園為核心，在體現綜合產業園和生態環境的包容性的基礎上，兼容部分城市功能如商貿、醫療教育和房地產業的綜合性小區規劃意念，力爭將基地建設成像石龍新城區的既適合轉移產業發展，又符合人居環境的“藍天、碧水、科技園”。

[合作結果]

目前，投資總額達3.8億元，總共用地1000余畝，占工業基地總面積的1/6以上。首個進入產業基地的項目由廣州某鋰能新材料科技公司開發，已通過國家專利申請，是國家863工程的預備項目。協議書上明確，該項目占地100畝，首期開發40畝，總投資8000萬元，首期投資2000萬元。另一家科技公司的業務涵蓋精細化工、玩具、鞋業、制衣及其他深加工項目，還包括取得世界專利的手機屏蔽產品。總占地面積1000畝，投資總額3億元，預計該項目實現產值20億元。

采用“飛地經濟”模式

突破中部發展瓶頸

以安徽鳳陽采用飛地經濟模式為例，鳳陽經濟要發展必須要解決中部區域發展的通病——區域發展動力不足。具體表現在：第一，地方財政較弱，基礎設施投入不足；第二，招商困難，項目來源不穩定；第三，工業經濟發展有限，缺乏基地管理經驗。結合鳳陽縣發展的現狀以及整個安徽省“東向發展”的大背景，鳳陽建設“長三角產業轉移園”是必要的，也是可行的。鳳陽飛地經濟屬于“產業梯度轉移型”，這種經濟發展模式有助于解決上述的三大瓶頸。

一是解決投資瓶頸。基地建設投資大，不確定性高，以往的基地建設完全由當地政府進行投資，財政壓力大，也不利于市場化運作。由于飛地經濟的稅收共享，在基地前期建設中也必然引入長三角政府的投資；“長三角”的概念也更有利于吸引民間資本加入基地建設投資的隊伍中來，有利于多元化投資主體的形成。

二是解決招商瓶頸。基地建設完成后，最主要的工作任務就是招商引資，只有以各個項目為依托，基地經濟才能蓬勃發展。完全由基地當地政府引資，一方面信息資源、人力資源有限，另一方面也不利于吸引長三角地區的企業。“飛地經濟”模式的引入，通過利益機制的完善，激發了飛出地政府的積極性，充分借助飛出地政府對轉出企業的引導，來解決招商項目不足的問題。

三是解決管理瓶頸。“飛地經濟”工業基地在管委會的機構設置、人員引進中，加深與長三角地區的合作，引入先進的基地管理經驗，革新服務理念，完善基地服務。這在很大程度上也堅定了轉出企業遷移的信心，解決了基地管理的瓶頸。

（作者系同濟大學發展研究院副院長、博導、教授）