惠南鎮(zhèn)改

惠南鎮(zhèn)改把公共預(yù)算改革作為切入點(diǎn)，促進(jìn)和拉動了經(jīng)濟(jì)社會生活的民主化、法治化，但是也面臨著很多問題。

“惠南鎮(zhèn)改的實(shí)踐表明，參與式預(yù)算是基層民主改革的一個現(xiàn)實(shí)可行的路徑，老百姓對政府的民主需求也是促使政府進(jìn)行民主改革的一個強(qiáng)大動力。”世界與中國研究所所長李凡說。

李凡所說的惠南，是上海市南江區(qū)的一個大鎮(zhèn)。近年來，惠南啟動實(shí)施了“惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程”，其核心是由鎮(zhèn)人大代表群眾對工程項目實(shí)施“民主點(diǎn)菜”。這個看似平凡的“民主點(diǎn)菜”，引起了學(xué)界的廣泛注意，被稱為基層民主改革的“惠南模式”。

15%的“公共財政”

所謂“實(shí)事工程”，是惠南鎮(zhèn)人大牽頭，由鎮(zhèn)財政每年撥付專項資金，并列入年度預(yù)算，經(jīng)人大代表對公共投資項目進(jìn)行“民主點(diǎn)菜”的工程。“點(diǎn)菜”的主體是人民群眾和人大代表而不是政府，“菜單”就是“實(shí)事工程”，“買單者”是鎮(zhèn)政府，而“菜單”的審議者和監(jiān)督者則是鎮(zhèn)人大。

在惠南，每年列入鎮(zhèn)財政預(yù)算且當(dāng)年計劃完成的公共投資項目中，“實(shí)事工程”涉及村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動就業(yè)、社會保障、教育衛(wèi)生、新農(nóng)村建設(shè)、平安建設(shè)和精神文明建設(shè)等各個方面，“實(shí)事工程”所需的公共財政資金，占鎮(zhèn)財政當(dāng)年預(yù)算總支出15%以上的比例。目前，此工程已連續(xù)實(shí)施四年，并初步體現(xiàn)了公共化、民主化和科學(xué)化的特征，使財政的公共性得到了最大限度的體現(xiàn)。2004年-2006年，“實(shí)事工程”共完成32項，投入資金14960萬元，解決了大量關(guān)乎群眾根本利益的問題。如自2004年以來，惠南鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位累計完成8086個，是“實(shí)事工程”原定6400個指標(biāo)的126.34%，受益人數(shù)達(dá)9100多人次，政府撥出就業(yè)財政資金2700余萬元。

作為基層參與式民主改革的有益嘗試，惠南的探索由人大牽頭，從公共預(yù)算改革起步，吸引了一大批專家學(xué)者前來調(diào)研和考察。前不久，他們旁聽了一次鎮(zhèn)人代會，當(dāng)時氣氛異常活躍。

其中，公共財政預(yù)算及其所占比例是討論得比較激烈的問題之一。討論的重點(diǎn)聚焦在：公共財政的意義及15%的公共財政預(yù)算是否合適。

有學(xué)者認(rèn)為，把公共預(yù)算改革作為切入點(diǎn)，能夠促進(jìn)和拉動經(jīng)濟(jì)社會生活的民主化、法治化，但是也面臨著很多問題，如需要進(jìn)一步理清公共預(yù)算的基本概念和理論，公共預(yù)算的公共性還有待拓展等。

但上海市政治文明辦的莫欣認(rèn)為，15%的比例是比較合適的。他說：“浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)進(jìn)行公共預(yù)算改革，新河鎮(zhèn)將100%的財政預(yù)算都納入進(jìn)去了，雖然在民主上邁進(jìn)了一大步，但在現(xiàn)實(shí)中推廣不易。即使鎮(zhèn)人大愿意改革，但書記和鎮(zhèn)長能通過嗎？惠南模式在某種程度上具有漸進(jìn)性。”

人大與政府的制衡

勿庸置疑，惠南鎮(zhèn)人大是此次改革的主要牽頭者和推動者。

尤其這個“民主點(diǎn)菜”是鎮(zhèn)人大主席周華忠的點(diǎn)子，周華忠因此而有“周點(diǎn)菜”之稱。

惠南鎮(zhèn)人大在實(shí)際行動上確實(shí)邁出了改革的第一步。

當(dāng)前，很多地方人大，基本都受制于同級政府，人大的權(quán)力形同虛設(shè)，而在惠南，不但“實(shí)事工程”由人大牽頭，而且“實(shí)事工程”所需的公共財政資金均由人大審議表決立項。

“從憲法上說，盡管作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大有權(quán)力對作為國家行政機(jī)關(guān)的政府部門實(shí)施監(jiān)督，但是，在多年來的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，這一規(guī)則幾乎都是處于空白狀態(tài)，政府部門尤其是地方政府部門的權(quán)力幾乎很少受地方人大的監(jiān)督和制約，更別說受人大代表和老百姓的監(jiān)督了。”李凡說，“我們對基層的這種民主探索固然需要加以肯定，但也不宜過于樂觀，因為改革還相當(dāng)艱巨。當(dāng)然，惠南的做法畢竟還是開了一個好頭。”

事實(shí)上，多年以來，中國的地方政府尤其是基層政府的權(quán)力意志就處于極速膨脹狀態(tài)，地方政府的財政大權(quán)幾乎從來就被握于地方政府一把手之中，很少受同級人大的監(jiān)督和制約，而上級部門又無法對其進(jìn)行及時地監(jiān)督，因此中國的地方財政往往處于無節(jié)制無監(jiān)督的真空狀態(tài)。

“惠南模式”從某種程度上為基層進(jìn)行民主政治改革提供了一個參考。“惠南模式”的特色在于，將“參與式民主”與基層人大工作相結(jié)合，一定程度上實(shí)現(xiàn)了基層民主改革的路徑轉(zhuǎn)型。所謂“參與式民主”，是指在現(xiàn)行的政治體制框架下，人民對政府的重大公共政策和決策進(jìn)行廣泛的民主參與，并由此而進(jìn)行基層民主改革的探索路徑。

改革能走多遠(yuǎn)

對于惠南的基層民主改革實(shí)踐來說，動力與阻力幾乎同時并存。

鎮(zhèn)人代會后，惠南鎮(zhèn)黨委、政府和人大三方面的主要負(fù)責(zé)人均表示，惠南的改革并不是一時頭腦發(fā)熱，而是一直醞釀了好幾年。可以說，早在2003年底的時候，惠南的四大班子就有這個意識了。“惠南借助于上海的優(yōu)勢政策，現(xiàn)在有了這個財政條件，也想為群眾做點(diǎn)實(shí)事，只有做了實(shí)事，政府才能得到群眾的支持。但是我們一直苦于怎樣才能做好，如果沒有充分了解到群眾需要什么，即使做了也是白做。因此，我們的改革動力是很直接的。”惠南鎮(zhèn)人大主席周華忠說。

上海是一個開放性城市，上海的轉(zhuǎn)型在于能否進(jìn)一步成功啟動政府管理體制改革，而惠南也被上海市南匯區(qū)作為綜合改革試點(diǎn)的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，這就給惠南的基層民主改革探索提供了充足的行政動力；同時，與其它地方相比，上海的老百姓的法律與權(quán)利意識相對較強(qiáng)，改革的自覺意識和參與意識、配合意識相對比較明顯，這也為惠南進(jìn)行基層民主改革提供了強(qiáng)大的群眾動力。

“老百姓對政府的民主需求也是促使政府進(jìn)行民主改革的一個強(qiáng)大動力。”李凡說，“其中，參與式預(yù)算是基層民主改革的一個現(xiàn)實(shí)可行的路徑。”

李凡仔細(xì)分析，上海惠南之所以出現(xiàn)參與式預(yù)算改革的萌芽，是因為這個地區(qū)具備了一些基本條件，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干群關(guān)系如果非常緊張或者毫無沖突，是產(chǎn)生不了改革的，前者是不敢改，后者是沒必要改，只會在那些有點(diǎn)沖突，但問題又不太嚴(yán)重的地區(qū)才會尋求轉(zhuǎn)化矛盾的辦法，最終選擇民眾參與預(yù)算來化解。”李凡認(rèn)為惠南鎮(zhèn)既有壓力也有動力來推行此項參與式預(yù)算改革。

據(jù)了解，受惠南的影響，上海市南匯區(qū)的其它一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前也在積極學(xué)習(xí)惠南的模式。

但同時，惠南的這種基層民主改革也遇到了一些阻力。

阻力主要來自于政府自身堅固的權(quán)力堡壘和權(quán)力格局，尤其是基層人大的權(quán)力監(jiān)督難以得到充分的體現(xiàn)。比如，對于實(shí)事工程，人代會的審查程序過于簡單，審議不充分。

另外，實(shí)事工程項目實(shí)施效果的評估方法也存在著一些不足。項目評估僅僅由部分人大代表作一般性的了解或?qū)嵉夭炜词遣粔虻模枰邢嚓P(guān)的專家和項目的受益者參與，對項目實(shí)施效果作出科學(xué)的分析和論證，這樣才可以提高評估的準(zhǔn)確性和公正性。

事實(shí)上，如果要使人大充分行使自己的職權(quán)，那么，必須要進(jìn)一步改革現(xiàn)行的基層權(quán)力運(yùn)行模式，而這一改革的阻力是相當(dāng)大的。在中國，人大事實(shí)上只有審議權(quán)，卻沒有修改權(quán)，而且即使是履行了其審議職能，但面對冗長的政府報告，短時間內(nèi)根本審議不出其中的問題所在，而只能是匆忙走個過場而已。

可以認(rèn)為，“參與式預(yù)算民主改革”固然是基層民主改革的一種路徑，但“參與式預(yù)算民主”本身也是基于基層人大作用的有限性而施行的，這也是人大現(xiàn)行的體制環(huán)境所決定的，更多時候，黨委、政府不愿意對人大放權(quán)。

也就是說，在中國的人大制度沒有進(jìn)行根本性的改革的情況下，要想進(jìn)行基層的民主改革探索，阻力是非常之大的。就連長期從事民主改革探索實(shí)際工作的陳奕敏也毫不隱諱這個問題。他說，“這對剛剛著手進(jìn)行基層民主探索的惠南來說，也是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和考驗。”

另外，惠南的改革可能會遭遇即將推行的“鎮(zhèn)財區(qū)管”的制度瓶頸。在目前所推行的地方財政改革當(dāng)中，存在著財權(quán)上收、事權(quán)下放的趨勢，財權(quán)事權(quán)嚴(yán)重不統(tǒng)一不一致，這種財政體制將會進(jìn)一步束縛惠南的“點(diǎn)菜工程”和基層民主改革探索。