李鴻忠的“半步策略”

從2003年6月到2005年2月，李鴻忠擔任深圳市長期間，一直沒有正面回應過關于深圳特區定位的問題，特區憑什么“特”下去？盡管這個問題在李鴻忠腦海里盤桓良久，他還在等待合適的時機才會給出答案。

2007年已入歲尾，再過幾個月，廣東省委常委、深圳市委書記李鴻忠就迎來他南下廣東的20個年頭。曾供職于電子工業部的李鴻忠，1988年從惠州市掛職副市長起步，歷任廣東省副省長、常務副省長、深圳市長、市委書記等職。這位山東漢子的廣東干部經歷，尤以他主政深圳這四年最為濃墨重彩。

而李鴻忠主導下的深圳改革，讓這座27歲的年輕城市具備了難得的穩健氣質，從血氣方剛到理性沉著，這種變化便得益于其極力倡導的“半步策略”。

為什么

2003年6月，李鴻忠以廣東省委常委、副省長之身來到深圳。彼時，正是深圳社會心理的焦灼期。

“旁落之痛”的陰云在深圳人心里或隱或現，這種灰暗的社會心理最早可以追溯到十年前。在深圳的產業基礎遭遇亞洲金融危機重創之后，深交所停發新股又打擊了深圳的金融證券行業，而珠三角交通網絡規劃的出籠再一次讓深圳面臨邊緣化危機。1997年前后的深圳，被媒體稱為遭遇“十面埋伏”。

2004年開始，兩個信號給人們一種強烈的感覺，“速度深圳”的腳步慢了下來。先是蘇州市地區生產總值超越深圳，2006年上半年，深圳經濟增長又首次低于廣東省平均水平，無論是對于民間還是政府來說，這兩個信號都是不小的震動。

伺后，第一個遞交國家綜合配套改革試驗區申請的深圳，三次滿懷期待而又壯志難酬；2007年初，內外資“兩稅合并”的新所得稅法正式施行，經濟特區最后一項優惠政策又從深圳指縫間溜走，一時間甚至有人感嘆深圳的特區時代已經結束——

特區憑什么再“特”下去？在這十多年里，“特區特不特”爭論不斷，但就是沒有答案。

從另外一個層面看，深圳的改革也進入到核心地帶，這個地帶利益環環相扣，矛盾錯綜復雜，改革策略上稍不留神，就會面臨流產的危險。

2003年1月，深圳提出了“行政三分”改革試驗，這一項改革試圖對一些政府部門進行撤并和調整，并設置若干決策局、執行局和一個監察局。有人據此認為，深圳的“行政三分制”改革一旦成功，其中的制衡功能發揮作用，深圳將成為我國政府行政效率最高的地方。但是，改革方案在政府內部遭遇了最現實的阻力，盡管時間表已經公布，但卻是“只聞樓梯響，不見人下來”。

“行政三分制”改革流產，引發了深圳改革動力已經消解的判斷，當過高的社會期待從云端跌落地面的時候，公眾無疑對下一步改革策略和改革智慧提出了新的要求。

從2003年6月到2005年2月，李鴻忠擔任深圳市長期間，一直沒有正面回應過關于深圳特區定位的問題，特區憑什么“特”下去？盡管這個問題在李鴻忠腦海里盤桓良久，他還在等待合適的時機才會給出答案。

2005年3月17日，黃麗滿卸去深圳市委書記一職，而在兩個月前，黃已經當選為廣東省人大常委會主任。這一天，李鴻忠接任市委書記，在短短一周后的深圳市委工作會議上，李鴻忠就作了一個題為《繼往開來改革創新，把深圳經濟特區的宏偉事業繼續推向前進》的長篇講話。這個長達萬字的講話稿由李鴻忠親自撰寫，深圳人將其視作新書記的就職演說，特區定位問題漸次清晰，推行“半步改革”也成為他倡導的一種關鍵性策略。

是什么

在回答“半步策略”是什么之前，有一個問題無法回避，就是深圳人苦苦追問了十多年的“特區特不特”的問題。這一問題，在1994年由國情專家胡鞍鋼提出，隨后原深圳市委書記厲有為參與辯論，引發了轟動海內外的“胡厲之爭”。在隨后這十多年時間里，從中央態度來看，盡管國務院特區辦已經撤銷，但是特區還要辦下去的高層承諾還是給了深圳人一絲寬慰。

在深圳直轄和深港一體化等路徑都不能操之在我的情況下，李鴻忠提出今天的深圳要以“特別之為立特區之位”，在2005年3月25日召開的市委工作會議上，李鴻忠就指出：“特區是特別能改革、特別能開放和特別能創新的地區”，在這個基礎上，他又提出“半步策略是我們推進改革開放創新的基本方法”，而“以退為進”、“積小勝為大勝”，推進漸進式改革等構成了半步策略的基本內容。

在2005年5月召開的黨代會上，深圳人發現李鴻忠沒有提GDP總量指標，這是破天荒的第一次。他說，如果有人還是單純以GDP論英雄，很可能會覺得深圳輝煌不再了。但是，深圳目前正面臨四個“難以為繼”：土地、空間有限難以為繼，能源、水資源短缺難以為繼，人口不堪重負難以為繼，環境承載力嚴重透支難以為繼。

為了解決四個“難以為繼”，李鴻忠撥慢了深圳現代化的時間表，將深圳基本實現現代化的時間由2005年調整為2010年。他坦率告訴公眾，基本實現現代化42項衡量指標中，有23項難以完成。“以退為進”，深圳適時增加了社會服務英語普及率、政府公共服務上網率、登記失業率、萬人醫生數、環保投入占國內生產總值比重、高峰時段城市平均車速等13項新指標。

“舍得時間、舍得投入、舍得聲譽”，對于他放慢深圳發展腳步的做法，李鴻忠用“三個舍得”來回應外界的狐疑和不解。在此基礎上，“效益深圳”的概念出爐。

2005年7月20日，市委書記李鴻忠對統計工作進行批示，“給鄧平同志（深圳市統計局長）出個題目：我市統計工作怎樣按照效益深圳的模式搞出一套相應的統計模式、體系出來，起碼也要兩套并行，以便市委市政府的經濟工作決策。”經過近兩個月的調研、起草、征求意見，歷經6次大的修改，形成了《〈“效益深圳”統計指標體系〉及監測實施意見》，在經濟效益指標之外，“社會效益”、“生態效益”和“人的發展”等指標首次出現在中國地方政府的“指揮棒”中。

調整深圳發展步伐，只是李鴻忠“以退為進”半步改革策略的前半步驟，2006年最后一天，“民生凈福利指標體系”正式出臺。“凈福利”到底意味著什么？主持設計這一指標體系的深圳市委副秘書長蒙敬杭解釋說：就是經濟發展所帶來的全部經濟福利，減去補償伴隨經濟發展產生的負面效應的消耗后所剩余福利。

至此，以效益指標解決自然系統矛盾，以民本指標解決社會系統矛盾，深圳指標革命輪廓更加清晰，標志著深圳發展理念完成了一次系統升級。

怎么做

如果說“以退為進”是李鴻忠“半步新政”的深刻內涵，那么，“勇而有道”則是“半步策略”在實踐中的具體戰術。

李鴻忠曾經感慨：深圳的改革愈向縱深發展，愈面臨著復雜的體制和機制轉變，還有一些長期累積的棘手的“硬骨頭”。這就要求我們立足現實，把握好工作的速度和力度，不搞沒有基礎的、超越發展階段的大跨越，要漸進式地推進工作。

對策略的重視，是深圳在這些年改革過程中不斷吸取教訓的結果。以深圳申請國家綜合配套改革試點為例，策略的運用在很大程度上決定著成敗。1994年以來，隨著經濟特區優惠政策的逐年普惠化，深圳手中的改革優先權逐漸弱化。如果說經濟特區的優惠政策是國家“給糧食”，那么，綜合配套改革試點則是被賦予了決定自己種什么的自主權，這也是深圳急切地申請國家試點的一個重要原因。

深圳與上海同時遞交申請，一個獲批，一個未獲批準。國家行政學院公共管理教研部汪玉凱教授分析認為，兩者之間存在技術性差別，“深圳是先制訂詳細的制度設計然后向中央審批，要知道方案太具體太令人關注往往會太尖銳。而浦東申請的是在7個領域進行體制改革試驗的空間自主權。”不容忽視的原因是，與深圳的高調相比較，上海在整個申請過程則顯得相當低調。

既然策略事關“生死”，那么，李鴻忠提出“勇而有道”就不難理解了。深圳市改革辦的復出過程，就體現了半步策略中的“勇而有道”。2005年4月29日，深圳在全國率先恢復成立副局級的體制改革辦公室，從總體推進和協調改革創新。距離深圳第7次機構改革撤銷體改辦，只間隔短短一年時間而已。改革辦復出，深圳本地觀察家都看到了三層饒有意味的信息，第一，這個副局級單位從管理體制上仍然沒有脫離深圳發展改革局，但是卻由一位市委、市政府的雙料秘書長領銜操作；第二，深圳刻意地回避體改辦這個約定俗成的簡稱，官方給出的名稱是“改革辦”；第三，公眾越關注改革辦，改革辦越低調，在改革辦主任南嶺上任后的4個月時間里，媒體沒有聽到任何聲音，4個月后，南嶺才在一次會議上闡述了改革辦的職能定位和大致的改革方向。

在深圳基本完成增量改革之后，今天的改革每一刀都會觸及到盤根錯節的利益關系。從2003年行政三分制改革無疾而終之后，李鴻忠主導下的深圳改革恪守半步策略，“要依法依規穩妥推行各項政策，充分吸收群眾的意見，高度重視科學化、規范化和制度化建設，同時要善于總結工作中的好經驗、好做法，為下一個半步打基礎，做準備。”

2006年3月14日，《深圳經濟特區改革創新促進條例》正式通過。自此，國內首部改革創新法出臺，盡管媒體將關注的焦點集中在改革失敗者免責等相關規定，但是《條例》的出臺意味著深圳改革創新既納入了法律軌道，也獲得了法律的保護。至此，深圳改革之劍已經先后指向行業協會和事業單位。

當時有人擔心，深圳有三分之一的行業協會，副秘書長以上職務均由公職人員擔任，利益格局已經形成，如果把握不好難免引發動蕩。因此，有人建議改革暫緩，或以更為平和的方式進行。為此，深圳市專門發布《關于黨政機關事業單位公職人員不再兼任行業協會職務有關問題的通知》。截至2005年2月份，全市共有68家協會，24個黨政機關的122名公職人員和51個事業單位的74名在職人員，辦理了辭職手續，占應脫鉤人員的97%。

當行業協會改革大盤落定，事業單位改革大幕漸次拉開。2006年4月13日，深圳推出“30項改革措施”，對事業單位實行分類改革，用官方文件評價，此次改革“是在深圳26年改革基礎上進行的一次較深層次的改革”。

與行政三分制改革相比，無論是行業協會還是事業單位改革，都避免了行政系統自我革命容易出現的強烈反彈，從體系的外圍“下刀”去解決政府越位、缺位問題，這種漸進式的策略更容易取得穩妥的效果。

當深圳改革的方向和策略問題悉數明晰之后，李鴻忠主導下的深圳變革越發穩健。十七大過后，廣東地方人事安排將呈一盤“活棋”，此時，李鴻忠的去留也成為深圳坊間一大熱門話題。

去？還是留？至今這個問題仍然是一個懸念；但是，不管李鴻忠走到哪里，他主政一方的理念和策略仍將具有一定的穩定性，從領導科學的角度觀察，這一點看起來卻毫無懸念。