“強(qiáng)政府”之辯

在當(dāng)前探討新蘇南轉(zhuǎn)型的時候，信奉新自由主義，放棄政府推動仍然不行，但應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)市場”，創(chuàng)造適應(yīng)新形勢、新起點(diǎn)的“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)市場”。

蘇南發(fā)展的每一步離不開地方政府的強(qiáng)力推動，對于這種“強(qiáng)政府”主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的爭論也從未間斷。爭論的主要原因在于這里的政府作用相比其他地區(qū)顯得過于強(qiáng)大，爭論的要點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴政府作用是否與市場化改革的方向相背。而客觀現(xiàn)實(shí)同樣極具爭議：一方面是蘇南區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場化水平處于全國前列，全面小康社會的各項指標(biāo)處于全國前列；另一方面，在GDP崇拜下的“行政推動型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了種種后遺癥。如何評價“強(qiáng)政府”的作用？在蘇南的第三次轉(zhuǎn)型中，“行政推動型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式如何轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新？

“政府最重要的作用

是制度創(chuàng)新”

《決策》：在研究蘇南的發(fā)展歷程中，“強(qiáng)政府”絕對是不能忽視的重要角色。在市場化高度發(fā)達(dá)的今天，我們?nèi)绾慰创^去政府這只手發(fā)揮的作用？

宋林飛：長期以來，“蘇南模式”被認(rèn)為是“強(qiáng)政府”主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。媒體往往把我歸為“強(qiáng)政府”的主張者，我曾經(jīng)肯定過“強(qiáng)政府”，認(rèn)為不能一概否定。“強(qiáng)政府、弱市場”固然要不得，但在市場經(jīng)濟(jì)初期也有“強(qiáng)政府、弱市場”存在的合理性和可能性。在比較清醒地認(rèn)識，比較嚴(yán)格地按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的情況下，政府的行政推動有利于經(jīng)濟(jì)比較快地發(fā)展。同時也要指出，如果不按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事或不量力而行，就會形成低效投資，甚至無效投資與“形象工程”。在當(dāng)前探討新蘇南轉(zhuǎn)型的時候，信奉新自由主義，放棄政府推動仍然不行，但應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)市場”，創(chuàng)造適應(yīng)新形勢、新起點(diǎn)的“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)市場”。

徐長樂：在蘇南的發(fā)展過程中，政府發(fā)揮的最重要作用就是制度創(chuàng)新。蘇南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始于改革開放前的70年代，而后迅速發(fā)展壯大于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的大潮之中。它原以人民公社為載體，同時又是對人民公社制度的突破，是對我國傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的一大創(chuàng)新。始自上世紀(jì)90年代，蘇南開始逐漸擺脫了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)為主體的單一模式，政府大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，大規(guī)模招商引資，發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)。

蘇南地方政府主要抓住了兩大發(fā)展契機(jī)：一是1994年中國政府與新加坡政府決定共同建立蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)。此舉不僅為蘇州、蘇南地區(qū)引進(jìn)了大量的外資企業(yè)、國外先進(jìn)技術(shù)和中外人才，而且還隨之引進(jìn)了新加坡政府的全套管理理念和運(yùn)作模式，以及與國際接軌的市場運(yùn)行機(jī)制，在贏得巨量有形資產(chǎn)的同時還帶來了巨大的無形資產(chǎn)；二是緊緊抓住1990年浦東開發(fā)開放和1992年鄧小平同志南巡講話的重大歷史發(fā)展機(jī)遇，蘇南地區(qū)采取了“依托上海，錯位發(fā)展，互利共贏”的戰(zhàn)略方針。其基本理念就是緊緊瞄準(zhǔn)上海，主動接軌上海，甘當(dāng)上海的配角，在上海城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的縫隙中尋求蘇南發(fā)展的空間。在當(dāng)時江浙滬三地各自為政、地區(qū)封鎖、市場分割、貿(mào)易壁壘的“諸侯經(jīng)濟(jì)”盛行的年代，蘇南地方政府采取了“白天向西看，晚上向東看”、“聽南京的，看上海的，干自己的”策略方針，從而極大地突破了我國行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重制約，并獲得了巨大的成功。這也是蘇南地方政府不折不扣的重大制度創(chuàng)新。

“經(jīng)濟(jì)人”角色

《決策》：在蘇南“行政主導(dǎo)型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗中，政府如何界定自身的作用范圍，以更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能？

洪銀興：中國經(jīng)濟(jì)市場化取得成功的一個重要經(jīng)驗就在于承認(rèn)地方政府的獨(dú)立利益，并以財政分權(quán)、政績評價經(jīng)濟(jì)化等方式充分調(diào)動了地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)性。

在原先的蘇南模式中，地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過直接參與企業(yè)決策而發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。轉(zhuǎn)向新蘇南模式后，地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性有增無減。蘇南各級地方政府逐步退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、國有經(jīng)濟(jì)的同時，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共功能得到強(qiáng)化。但是不可否認(rèn)的是，在現(xiàn)階段政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能不能完全放棄。本地區(qū)引入資本的數(shù)量，人均GDP水平，財政收入的數(shù)量，仍然是地方政府最為關(guān)注的政府業(yè)績指標(biāo)。當(dāng)然，政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能也要轉(zhuǎn)型。公共服務(wù)同樣以經(jīng)濟(jì)為中心，集中表現(xiàn)在“政府搭臺，企業(yè)唱戲”，進(jìn)而表現(xiàn)在為吸引各類投資創(chuàng)造公共環(huán)境。對企業(yè)來說，地方政府便起著“經(jīng)濟(jì)人”的作用。地方政府往往作為本地區(qū)企業(yè)的總代表參與市場競爭。如，為了到外地爭市場，地方政府官員要帶著企業(yè)家到外推銷產(chǎn)品，舉辦各種貿(mào)易懇談會、招商引資會，請外商、外地企業(yè)家和外地官員到本地來建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

蘇南的實(shí)踐證明，一個地區(qū)的市場化水平不能以政府作用的強(qiáng)弱作為標(biāo)準(zhǔn)。在這里，雖然政府退出了直接的市場活動，退出了企業(yè)，但政府作用沒有因此而減弱。而是其作用的范圍和方式發(fā)生了變化。在蘇南地區(qū)，政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域充分發(fā)揮作用，不但不與市場化對立，而且能強(qiáng)有力地支持市場化。

地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的行為可能有人會冠以“諸侯經(jīng)濟(jì)”，但我認(rèn)為，在推動市場化的一定階段正是需要這些“諸侯”通過提高本地競爭力的途徑發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)。即使是就發(fā)展經(jīng)濟(jì)來說，市場經(jīng)濟(jì)需要的不是無所作為的政府，而是大有作為的政府。地方政府可能利用各種有效的政策手段，依靠本地區(qū)的競爭力進(jìn)入外地市場爭奪資源、爭奪市場，來保持較高的經(jīng)濟(jì)增長速度。

“行政推動型”發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

《決策》：目前，蘇南正處于新一輪轉(zhuǎn)型期，原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式面臨著重大轉(zhuǎn)折。同樣，政府也需要轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。蘇南地區(qū)“強(qiáng)政府”將何去何從？在新的發(fā)展模式中，政府將扮演什么樣的角色？

洪銀興：蘇南下一步轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全面小康社會，建設(shè)現(xiàn)代化新蘇南。我們可以發(fā)現(xiàn)政府所要追求的相當(dāng)部分屬于政府所要執(zhí)行的公共福利和公共服務(wù)職能，在現(xiàn)階段政府提供的公共產(chǎn)品在很大程度上是政府推動社會發(fā)展實(shí)現(xiàn)的。與此相應(yīng)的是，政府由主抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向主抓社會發(fā)展。從而形成企業(yè)抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)GDP指標(biāo)，政府抓社會發(fā)展以實(shí)現(xiàn)全面小康指標(biāo)的局面。其結(jié)果是該地區(qū)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展較為協(xié)調(diào)的地區(qū)。

隨著市場化改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入，環(huán)境問題、農(nóng)民問題、失業(yè)問題、貧富差距問題將會突出。這些矛盾和沖突絕大部分是地區(qū)性的。因此地方政府需要建立兼顧公平和保障社會穩(wěn)定的社會機(jī)制。這就要求地方政府改變重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會管理和公共服務(wù)職能的現(xiàn)象，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。在這方面蘇南地區(qū)的地方政府已經(jīng)和正在實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型。

但可以估計到，盡管在今后一個時期，在弱化經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能強(qiáng)化公共服務(wù)職能方面會明顯推進(jìn)，但地方政府不會輕易放棄推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，改變的只是推進(jìn)發(fā)展的手段和方式。下一步，誰先建立起市場經(jīng)濟(jì)體制，誰先達(dá)到小康指標(biāo)，誰先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)將成為各個地區(qū)的競爭目標(biāo)。

宋林飛：轉(zhuǎn)變政府職能，首先是要減少政府干預(yù)，進(jìn)一步搞活微觀經(jīng)濟(jì)。過去，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體是政府，由政府發(fā)動而生產(chǎn)企業(yè)和社會組織被動接受，調(diào)整對象僅限于某些“短線”領(lǐng)域或部門，調(diào)整手段與方式主要是行政命令，以及通過政府各種投入性政策來改變結(jié)構(gòu)性比例。這種結(jié)構(gòu)調(diào)整模式，還沒有終結(jié)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。強(qiáng)化行政性的推動力量，人為地鼓勵一些行業(yè)而抑制另外一些行業(yè)，以及依賴政府投入，容易造成新的結(jié)構(gòu)性矛盾，往往會忽略結(jié)構(gòu)調(diào)整的深層次目標(biāo)，如完善市場經(jīng)濟(jì)體制，加速與國際宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境接軌，培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)長期競爭力等。現(xiàn)在，對于這種結(jié)構(gòu)調(diào)整模式已經(jīng)到了非下決心轉(zhuǎn)變不可的時候了，要放手讓企業(yè)與社會力量成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體，形成“強(qiáng)市場”引導(dǎo)下千軍萬馬闖市場的生動局面。

《決策》：政府轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在哪些方面？

宋林飛：政府轉(zhuǎn)變職能應(yīng)主要表現(xiàn)為，加快建立起有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)率先發(fā)展的體制與政策環(huán)境。在工業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)整中，要以加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，鼓勵發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)；要以提高資源利用效率為動力，自覺淘汰和關(guān)閉資源浪費(fèi)大、污染嚴(yán)重的企業(yè)。在投資政策上，向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的方向傾斜。在項目選擇上，對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目、自主創(chuàng)新公共平臺，進(jìn)行直接投資或給予一定的資金補(bǔ)貼支持。在價格、稅收政策上，要運(yùn)用價格杠桿調(diào)整資源型產(chǎn)品與最終產(chǎn)品的比價關(guān)系，完善自然資源與再生資源的價格形成機(jī)制，使企業(yè)和公眾受益，從而自覺地加入到節(jié)約型社會的建設(shè)中來。

轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵，在于各級干部進(jìn)一步解放思想，進(jìn)一步擴(kuò)大對內(nèi)對外開放，撤除各種變相的地方保護(hù)主義措施，從而讓要素在市場上自由流動，爭取更大的增值空間。不僅要“走出去”進(jìn)行跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還要“走出去”進(jìn)行跨國投資與經(jīng)營，將“蘇南經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤K南人經(jīng)濟(jì)”。