從市場經(jīng)濟(jì)視角看修改《檔案法》

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）頒布實(shí)施二十年來，為促進(jìn)檔案事業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律保障?！稒n案法》對于推動我國檔案事業(yè)又好又快地發(fā)展，無論是在觀念層面，還是在操作層面，都是值得大書特書的。但是，由于《檔案法》制定于1987年，當(dāng)時(shí)我國實(shí)行的是發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)，制定《檔案法》不可避免地帶有延續(xù)多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式。1996年修改《檔案法》是在國家明確建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)代背景下進(jìn)行的，這次修改雖然對市場經(jīng)濟(jì)的要求有所體現(xiàn)，但受限于缺乏市場經(jīng)濟(jì)體制下開展檔案工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《檔案法》修改仍然沒有從根本上擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式。為了適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展和社會文明不斷進(jìn)步的需要，國家從今年起再次啟動《檔案法》修改工作。在我國加入WTO、全面融入國際市場經(jīng)濟(jì)潮流的時(shí)代背景下，實(shí)現(xiàn)《檔案法》立法從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式向市場經(jīng)濟(jì)思維模式的根本轉(zhuǎn)型已經(jīng)水到渠成。積極認(rèn)真地參與《檔案法》的修改工作，是我國全體檔案工作者的共同責(zé)任。從市場經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，我們認(rèn)為《檔案法》需要在以下八個(gè)方面加以修改完善：

一、法律條款應(yīng)從原則、簡略向具體、詳細(xì)轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，幾乎所有的單位和個(gè)人都被固定在彼此具有人、財(cái)、物緊密聯(lián)系的龐大行政隸屬網(wǎng)絡(luò)之中，自上而下的行政命令是調(diào)整社會關(guān)系、調(diào)配社會資源的基本手段。由于法律在調(diào)整社會關(guān)系中主要是起宣示引導(dǎo)作用，法律條款的原則、簡略是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。1987年制定的《檔案法》法律條款僅有二十六條、1996年修改的《檔案法》法律條款僅有二十七條，這顯然與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式對法律作用的認(rèn)識有著直接關(guān)系。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，絕大多數(shù)社會組織和個(gè)人是平等參與競爭的市場主體，處于行政隸屬網(wǎng)絡(luò)之中的單位和個(gè)人的數(shù)量急劇減少，自上而下的行政命令在相當(dāng)大的程度上喪失了其發(fā)揮作用的舞臺，法律在調(diào)整社會關(guān)系中的地位和作用日漸突出，法律條款的具體、詳細(xì)成為市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。一個(gè)突出的事例是，1982年制定的《文物保護(hù)法》僅有三十三條，2002年制定的《文物保護(hù)法》，其法律條款已經(jīng)激增至八十條。檔案和文物同屬人類的歷史文化遺產(chǎn)，兩者之間還存在一定程度的交叉，《文物保護(hù)法》在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的原則、簡略和在市場經(jīng)濟(jì)體制下的具體、詳細(xì)，可以對修改《檔案法》提供有益的借鑒。為了切實(shí)增強(qiáng)《檔案法》的可操作性，維護(hù)檔案法規(guī)體系的統(tǒng)一，建議修改《檔案法》應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要大幅度增加檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置、檔案接收、檔案征集、非國有檔案監(jiān)管、檔案利用等方面的法律條款。

二、對檔案價(jià)值的關(guān)注應(yīng)從注重整體利益向整體和局部利益并重轉(zhuǎn)變

在整體利益和局部利益關(guān)系問題上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制突出兩者之間的矛盾性和差異性，在價(jià)值取向上以國家為本位，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和集體利益必須服從國家利益，較為排斥和忽視社會公眾追求自身利益的正當(dāng)性?！稒n案法》第二條對“本法所稱的檔案，是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”的規(guī)定，只著眼于從宏觀上關(guān)注和保護(hù)檔案對國家和社會的整體價(jià)值，而沒有從微觀上關(guān)注和保護(hù)檔案對其形成者的局部價(jià)值，這鮮明地體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國家本位價(jià)值取向。

在整體利益和局部利益關(guān)系問題上，市場經(jīng)濟(jì)體制突出兩者之間的相關(guān)性和同一性，在價(jià)值取向上倡導(dǎo)以人為本，注重國家、集體和個(gè)人三者利益的和諧統(tǒng)一，承認(rèn)和保護(hù)社會公眾在合法前提下追求自身局部利益的正當(dāng)性及其對于促進(jìn)整體利益實(shí)現(xiàn)的正面效應(yīng)。法律在保障國家和社會整體利益的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重維護(hù)社會組織和個(gè)人的局部利益，最大限度地實(shí)現(xiàn)國家利益、集體利益和個(gè)人利益三者之間的協(xié)調(diào)和平衡。檔案的價(jià)值具有雙重性，對于其形成者的價(jià)值是第一價(jià)值，對于國家和社會的價(jià)值是第二價(jià)值。第一價(jià)值是第二價(jià)值產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)，檔案首先是基于對其形成者的第一價(jià)值而予以保存的，并在保存過程中逐漸產(chǎn)生了第二價(jià)值。為了順利實(shí)現(xiàn)檔案對于國家和社會的第二價(jià)值，首先必須尊重和保障檔案對于其形成者的第一價(jià)值。為了增強(qiáng)檔案形成者基于自身利益而對檔案的關(guān)注和重視，為檔案潛在的國家和社會價(jià)值的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造必要條件，《檔案法》除了關(guān)注檔案的第二價(jià)值外，還應(yīng)關(guān)注檔案的第一價(jià)值，兩者不可偏廢?？梢詾樾薷摹稒n案法》提供參考借鑒的是，國家檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案工作基本術(shù)語》（DA/T 1——2000）2.1把“檔案”定義為“國家機(jī)構(gòu)、社會組織或個(gè)人在社會活動中直接形成的有價(jià)值的各種形式的歷史記錄”，這體現(xiàn)了對檔案第一價(jià)值和第二價(jià)值的同等重視。

三、對公民和社會組織的要求應(yīng)從強(qiáng)調(diào)保護(hù)檔案的義務(wù)轉(zhuǎn)向保護(hù)檔案義務(wù)和利用檔案權(quán)利并重

在權(quán)利和義務(wù)關(guān)系問題上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制突出兩者之間的矛盾性和差異性，在價(jià)值取向上以義務(wù)為本位，大力倡導(dǎo)服從和奉獻(xiàn)，淡化權(quán)利意識，強(qiáng)調(diào)社會公眾對國家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！稒n案法》在總則的第三條規(guī)定“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)”，只強(qiáng)調(diào)社會公眾具有保護(hù)檔案的義務(wù)，而沒有提及社會公眾享有利用檔案的權(quán)利，這鮮明地體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的義務(wù)本位價(jià)值取向。

在權(quán)利和義務(wù)關(guān)系問題上，市場經(jīng)濟(jì)體制突出兩者之間的相關(guān)性和統(tǒng)一性，在價(jià)值取向上以權(quán)利為本位，彰顯對社會公眾應(yīng)享有權(quán)利的確認(rèn)和保障，強(qiáng)調(diào)國家保障社會公眾合法權(quán)利的職責(zé)。權(quán)利和義務(wù)兩者之間既是對立的關(guān)系，更是統(tǒng)一的關(guān)系，沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利。法律尤其要注意權(quán)利和義務(wù)的協(xié)調(diào)和平衡。檔案的價(jià)值在于利用，檔案工作的出發(fā)點(diǎn)和根本目的都在于檔案利用。為了加強(qiáng)檔案工作與社會公眾的聯(lián)系，喚起社會公眾對檔案事業(yè)的關(guān)心和支持，建議《檔案法》修改在總則部分應(yīng)在強(qiáng)調(diào)社會公眾有保護(hù)檔案義務(wù)的同時(shí)，要明確規(guī)定社會公眾享有依法利用檔案的權(quán)利。

四、對檔案管理應(yīng)從自給自足向?qū)で笊鐣?wù)轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于上下級單位之間在經(jīng)費(fèi)上實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，人們普遍缺乏成本意識，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)、配備專職人員成為各單位開展專項(xiàng)工作的慣性思維。體現(xiàn)在檔案工作中，各單位設(shè)立檔案機(jī)構(gòu)和檔案人員為本單位提供檔案管理服務(wù)就成為一種理所當(dāng)然的普遍現(xiàn)象?！稒n案法》第七條規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案”就體現(xiàn)了這種意識。其實(shí)“家家”設(shè)檔案室，“戶戶”有檔案員的傳統(tǒng)檔案管理模式，在一些級別較高、規(guī)模較大的單位推行起來還算順利，但在基層單位實(shí)行得并不盡如人意。一些規(guī)模較小的基層單位因編制限制、經(jīng)費(fèi)困難以及檔案文件負(fù)荷量小的緣故，不能設(shè)置專職檔案人員，不能撥發(fā)專用經(jīng)費(fèi)、不能配置專用庫柜，兼職檔案人員變動頻繁，缺乏檔案管理的基本知識和技能，單位檔案工作難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)需要面向市場自負(fù)盈虧，盡可能降低成本是企業(yè)在市場競爭中生存和發(fā)展的內(nèi)在需要，以減員增效為宗旨的機(jī)構(gòu)改革也給機(jī)關(guān)事業(yè)單位注入了明確的成本意識。尋求專業(yè)服務(wù)有自給自足和社會化服務(wù)兩種途徑，自給自足具有便利的優(yōu)勢，尋求社會化服務(wù)則具有成本低廉的優(yōu)勢。檔案管理作為一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)工作，尋求社會化服務(wù)可以顯著降低檔案形成者的管理成本。借鑒國外文件中心這種半現(xiàn)行文件管理機(jī)構(gòu)的功能，近年來，面向社會提供檔案管理集約化服務(wù)的過渡性檔案保管機(jī)構(gòu)在我國許多地方已經(jīng)蓬勃發(fā)展起來，北京市的西城、宣武、海淀和石景山等區(qū)的區(qū)委、區(qū)政府機(jī)關(guān)都設(shè)立了機(jī)關(guān)檔案管理中心。建議《檔案法》修改能對提供檔案管理社會化服務(wù)的過渡性檔案保管機(jī)構(gòu)的法律地位和作用予以確認(rèn)。

五、對檔案權(quán)屬的界定和保護(hù)應(yīng)從模糊轉(zhuǎn)向明晰

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于單位之間統(tǒng)一劃撥的計(jì)劃機(jī)制是資源配置的基本途徑，人們的產(chǎn)權(quán)意識普遍較為淡薄。受這種觀念的制約，《檔案法》沒有對國有和非國有檔案所涵蓋的具體范圍予以明確界定，這給實(shí)踐中有效保障國有檔案的齊全完整和非國有檔案所有者的合法利益造成了相當(dāng)大的困難。對于國家和社會具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的非國有檔案，《檔案法》第十六條明確要求其所有者承擔(dān)“妥善保管”的義務(wù)。令人遺憾的是，《檔案法》雖然對非國有檔案所有者維護(hù)國家和社會整體利益提出了明確要求，卻并沒有對尊重和保障非國有檔案所有者的合法權(quán)益作出明確規(guī)定。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，平等主體之間等價(jià)交換的市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源配置的基本途徑，尊重和明晰產(chǎn)權(quán)成為市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。由于產(chǎn)權(quán)明晰是尊重和保障所有權(quán)的前提和基礎(chǔ)，建議《檔案法》修改時(shí)對國有和非國有檔案所涵蓋的具體范圍予以明確界定。可以考慮規(guī)定國家投資或者依靠財(cái)政撥款運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及上述組織工作人員在履行職務(wù)過程中形成的檔案屬于國家所有，非國有組織形成的檔案屬于該組織所有，個(gè)人在非職務(wù)活動中形成的檔案屬于本人所有。此外，為了體現(xiàn)對檔案所有權(quán)的尊重，建議《檔案法》修改時(shí)應(yīng)明確規(guī)定非國有檔案所有者對其檔案所擁有的合法權(quán)益受法律保護(hù)。

六、對檔案所有權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)從限制轉(zhuǎn)向有序放開

權(quán)益轉(zhuǎn)讓包括有償轉(zhuǎn)讓和無償轉(zhuǎn)讓兩種途徑，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制貶斥有償轉(zhuǎn)讓、推崇無償轉(zhuǎn)讓思維定式的影響，《檔案法》著重對“買賣檔案”這一有償轉(zhuǎn)讓途徑予以限制：對于國家和社會具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的非國有檔案，《檔案法》第十六條第二款明確規(guī)定“嚴(yán)禁倒賣牟利”，這是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的法律用語，1982年制定的《文物保護(hù)法》也有類似規(guī)定，這與1979年制定的《刑法》規(guī)定“投機(jī)倒把罪”屬于同一立法思路?！稒n案法》第十七條第一款規(guī)定“禁止出賣屬于國家所有的檔案”，對于向國家檔案館以外的任何單位或者個(gè)人出賣對國家和社會具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的非國有檔案，《檔案法》第十六條第二款要求檔案所有者提請檔案行政管理部門審查批準(zhǔn)。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，為了充分發(fā)揮等價(jià)交換的市場機(jī)制在資源配置中的主導(dǎo)作用，1997年制定的《刑法》刪除了對“投機(jī)倒把罪”的規(guī)定，2002年制定的《文物保護(hù)法》也刪除了“嚴(yán)禁倒賣牟利”的規(guī)定。由于轉(zhuǎn)讓檔案與保障檔案安全之間并沒有必然的沖突，借鑒現(xiàn)行《文物保護(hù)法》所確定的文物經(jīng)批準(zhǔn)可以有序流通的立法思路，建議《檔案法》修改時(shí)刪除“嚴(yán)禁倒賣牟利”這一帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的條款。對社會公眾而言，法無禁止即為可行?！稒n案法》只對買賣檔案作出限制性規(guī)定，很容易使人以為贈送國有檔案、贈送對國家和社會具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的非國有檔案不需批準(zhǔn)為法律所默許，而這顯然并非立法者的本意。之所以造成這樣的疏漏，根源就在于在貶斥有償轉(zhuǎn)讓思維定式支配下，《檔案法》過于關(guān)注限制買賣檔案而忽視了對贈送檔案予以規(guī)范。為了體現(xiàn)法律規(guī)定的邏輯嚴(yán)密性，建議修改《檔案法》時(shí)應(yīng)明確規(guī)定禁止轉(zhuǎn)讓國有檔案、轉(zhuǎn)讓對國家和社會具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的非國有檔案需要事先履行審批手續(xù)。

七、對檔案利用應(yīng)從延期控制轉(zhuǎn)向及時(shí)開放

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是與階級斗爭為綱緊密聯(lián)系在一起的，在公開和保密關(guān)系問題上，為了鞏固新生的人民政權(quán)、防止境內(nèi)外階級敵人破壞顛覆，國家強(qiáng)調(diào)對政府信息實(shí)行保密和控制。因此延期開放檔案、控制檔案利用，區(qū)別對待利用者就成為《檔案法》立法的主導(dǎo)思想。

我國在實(shí)行改革開放過程中所確立的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，倡導(dǎo)調(diào)動一切積極因素促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。由于敵我矛盾已經(jīng)不再是社會的主要矛盾，在公開和保密關(guān)系問題上，從尊重和保障社會公眾對于政府事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)出發(fā)，國家強(qiáng)調(diào)政府信息要及時(shí)向社會公開。政府信息是機(jī)關(guān)檔案所記載的信息內(nèi)容，機(jī)關(guān)檔案則是記載政府信息的原生物質(zhì)載體，兩者之間如影隨形、相伴相生。在2004年《行政許可法》實(shí)施和2007年《政府信息公開條例》公布的推動下，我國的政府信息公開工作已明顯提速且有了法律保證。在這一時(shí)代大背景下，國家對政府信息公開的規(guī)定必須在《檔案法》關(guān)于檔案利用開放的法律條款中予以體現(xiàn)。具體講，機(jī)關(guān)檔案室也有對社會開放檔案的義務(wù)，而檔案館的檔案開放工作則要大大提速。否則將出現(xiàn)上游開閘放水而下游拼命堵截的尷尬不和諧局面。

八、制裁檔案違法行為應(yīng)從依靠行政處分轉(zhuǎn)向行政處罰

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，信息以上下級之間的內(nèi)部、縱向交流為主。作為重要信息資源的檔案，對其管理和利用主要局限在單位內(nèi)部以及上下級之間。由于行政處分由上級單位或者員工所屬單位按照人事管理權(quán)限實(shí)施，制裁對象是與制裁單位有著直接人事隸屬關(guān)系的單位和個(gè)人，通過行政處分途徑制裁檔案收集、管理和利用中發(fā)生的違法行為就成為理所當(dāng)然之事?！稒n案法》對法律責(zé)任的規(guī)定就采納了這一思路，以行政處分作為制裁檔案違法行為的主要措施。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，信息在不相隸屬的單位和個(gè)人之間進(jìn)行著廣泛的外部、橫向交流，檔案的社會化管理和利用日趨普遍，不相隸屬的單位和個(gè)人之間在檔案管理和利用方面的聯(lián)系日益頻繁。在制裁檔案違法行為問題上，《檔案法》以行政處分為主的立法思路已經(jīng)無法適應(yīng)社會發(fā)展的需要。由于行政處罰由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)社會管理職權(quán)實(shí)施，制裁對象是與制裁機(jī)關(guān)沒有人事隸屬關(guān)系的社會成員，建議《檔案法》修改適應(yīng)檔案工作社會化進(jìn)程，把行政處罰作為制裁檔案違法行為的主要手段。

社會存在決定社會意識，《檔案法》1987年制定和1996年修改時(shí)帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式是由當(dāng)時(shí)社會實(shí)踐的局限性所決定的。由于社會意識往往落后于社會存在，當(dāng)前修改《檔案法》需要注意克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式的影響，只有從市場經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，才能制定出一部切合時(shí)代發(fā)展需要的《檔案法》。

作者單位：北京市檔案局