修訂《檔案法》的幾點(diǎn)建議

開發(fā)利用檔案信息資源并使其在社會(huì)生活中真正發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)價(jià)值，是檔案管理工作的根本目的。隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展變化，現(xiàn)行《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的一些規(guī)定已不能適應(yīng)形勢的發(fā)展，制約了我國檔案信息資源開發(fā)利用和公眾檔案信息需求的滿足，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的修訂，為進(jìn)一步促進(jìn)檔案信息資源開發(fā)利用提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)以下六個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行修訂。

一、國家檔案館職責(zé)

國家檔案館作為檔案信息資源開發(fā)和提供利用的主體，在檔案信息資源開發(fā)利用中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而現(xiàn)行《檔案法》對(duì)其職責(zé)的規(guī)定卻沒有與時(shí)俱進(jìn)。《檔案法》第八條規(guī)定，“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。”現(xiàn)在，各級(jí)國家檔案館積極配合政府信息公開，全面提供以已公開現(xiàn)行文件為核心的政府公開信息，努力滿足廣大人民群眾和社會(huì)各界的需要。國家檔案館作為已公開現(xiàn)行文件利用中心和政府信息查閱場所的地位有必要在《檔案法》中加以明確，以適應(yīng)檔案工作實(shí)踐的發(fā)展需要。同時(shí)，許多國家檔案館成為利用檔案開展愛國主義教育的基地。因此，對(duì)國家檔案館職責(zé)的規(guī)定應(yīng)予完善，建議將《檔案法》第八條修改為：“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)國家檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是愛國主義教育基地、是已公開現(xiàn)行文件利用中心、政府信息查閱場所，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案、已公開現(xiàn)行文件和政府公開信息。”

隨著信息化建設(shè)的迅猛發(fā)展，大量電子文件產(chǎn)生，電子文件歸檔和電子檔案信息資源管理問題亟須依法加以規(guī)范，而現(xiàn)行檔案法中對(duì)這些內(nèi)容沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)在《檔案法》第八條增加一款，作為第二款：“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館應(yīng)對(duì)電子文件的形成、收集、積累、鑒定、歸檔等實(shí)行全過程管理與監(jiān)控，通過嚴(yán)格的管理制度和技術(shù)措施，確保其真實(shí)性、完整性、有效性和和安全性，保證電子文件安全保管和有效利用。”通過修訂《檔案法》第八條，使國家檔案館職責(zé)更加明確和完善，接收、科學(xué)管理和開發(fā)利用電子文件（檔案）、已公開現(xiàn)行文件和政府公開信息有法可依，為國家檔案館在檔案信息資源開發(fā)利用中有所作為提供有力保障。

二、檔案信息資源開放

檔案作為國家和社會(huì)的一種核心信息資源，對(duì)其進(jìn)行利用是公民的一種基本的民主權(quán)利，是公民知情權(quán)利的一種實(shí)現(xiàn)方式。檔案的開放是一個(gè)社會(huì)文明發(fā)展程度和水平的重要標(biāo)志之一。而現(xiàn)行《檔案法》對(duì)開放檔案的規(guī)定還是原則性的，條款的解釋不夠明確，主要體現(xiàn)在檔案開放期限彈性較大、檔案利用者的合法需求得不到滿足。①

《檔案法》第十九條規(guī)定，“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放”。這種說法意味著：即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上也是不向公眾開放的。一旦政府信息被列為檔案類，則需要受三十年期限的限制，而檔案館掌握了很大一部分的政府信息，就如何公開這些政府信息，在現(xiàn)有法律體系下還是很難突破的。即已開放的政府文件一旦成為檔案，也要進(jìn)入30年的塵封期，從邏輯上講也是自相矛盾的，不保密的檔案為什么也要30年后才可以再次公開呢？②“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限，可以少于三十年”，開放期限彈性較大，不夠明確，可操作性不強(qiáng)。事實(shí)上，關(guān)于檔案開放期限的規(guī)定已經(jīng)極大地限制了公眾對(duì)檔案信息資源的利用。

筆者認(rèn)為，檔案信息資源能否開放的重要依據(jù)應(yīng)該是看它的開放是否涉及國家安全、重大利益及他人合法權(quán)益，建議將《檔案法》第十九條第一款修改為：“以開放為原則，以不開放為例外，進(jìn)一步加大檔案信息資源的開放力度，完善開放制度。國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放。不涉及國家安全、重大利益及他人合法權(quán)益的檔案進(jìn)館后及時(shí)向社會(huì)開放，國家另有規(guī)定的除外。涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會(huì)開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)施行。”另外，應(yīng)在《<檔案法>實(shí)施辦法》中明文規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案和由已公開現(xiàn)行文件和政府公開信息轉(zhuǎn)化而來的檔案屬于不涉及國家安全、重大利益及他人合法權(quán)益的檔案，進(jìn)館后應(yīng)及時(shí)向社會(huì)開放。”

現(xiàn)行《檔案法》第二十二條對(duì)公布權(quán)的規(guī)定在一定程度上是對(duì)檔案信息資源開放的削弱。因?yàn)榧词故且婪ㄏ蛏鐣?huì)公開的開放檔案，在檔案館未公布前，利用者如果未獲得檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)的授權(quán)，也不能公布檔案信息。筆者認(rèn)為，已開放的檔案不應(yīng)該存在公布的問題，這樣過度控制只會(huì)限制檔案信息資源的利用和作用的發(fā)揮。為實(shí)現(xiàn)檔案信息資源真正開放，建議將第二十二條第一款修訂為：“屬于國家所有的未開放的檔案，由國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)公布；未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何組織和個(gè)人無權(quán)公布。”通過上述修改使檔案信息資源得到最大程度的實(shí)質(zhì)上的開放并提供公眾利用，為檔案信息資源開發(fā)利用提供豐富的可用的資源基礎(chǔ)。

三、檔案信息資源開發(fā)

由于檔案信息資源內(nèi)容廣泛復(fù)雜、數(shù)量龐大、門類眾多，檔案信息資源僅僅開放仍無法被世人所真正了解知曉。因此檔案館需要變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，大力開發(fā)檔案信息資源，使之有序化、系統(tǒng)化、專題化、集成化和有針對(duì)性的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化，滿足社會(huì)多樣化的信息需求。現(xiàn)行《檔案法》在這一方面的規(guī)定顯得比較薄弱。《檔案法》第二十三條規(guī)定，“各級(jí)各類檔案館應(yīng)當(dāng)配備研究人員，加強(qiáng)對(duì)檔案的研究整理，有計(jì)劃地組織編輯出版檔案材料，在不同范圍內(nèi)發(fā)行。”在當(dāng)今這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不符合我國當(dāng)前檔案工作實(shí)際，應(yīng)對(duì)第二十三條增加一款作為第二款：“國家檔案館應(yīng)加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)，以信息技術(shù)普及應(yīng)用為基礎(chǔ)，對(duì)館藏檔案進(jìn)行數(shù)字化，整合檔案信息資源，建設(shè)較大規(guī)模的全國性、系統(tǒng)性、分布式、規(guī)范化的檔案信息資源庫群，成立聯(lián)合檔案信息資源目錄中心，建設(shè)完善的檔案門戶網(wǎng)站和易用的信息檢索系統(tǒng)，建立一批電子文件中心和數(shù)字檔案館，實(shí)現(xiàn)檔案信息資源社會(huì)共享，全面提升國家檔案館檔案信息資源開發(fā)利用水平和公共服務(wù)能力。”通過完善《檔案法》第二十三條，使國家檔案館豐富的信息資源得以通過多種方式開發(fā)，使檔案信息資源得到優(yōu)化組織和充分利用，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享。

四、檔案信息資源利用

檔案信息資源的巨大作用是在對(duì)其利用的活動(dòng)中得以實(shí)現(xiàn)的，檔案信息資源管理的最終目的也是為了便于社會(huì)各方面的利用。現(xiàn)行《檔案法》在檔案信息資源利用方面還不完善。《檔案法》總則中第三條僅僅規(guī)定了保護(hù)檔案的義務(wù)，而缺失了與之相對(duì)應(yīng)的權(quán)利，沒有堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。因此，建議在第三條的最后增加“和依法利用檔案信息的權(quán)利”，③ 明文規(guī)定公眾享有依法利用檔案信息的權(quán)利。另外，《檔案法》第十九條第二款對(duì)公眾利用檔案信息資源所需合法證明的規(guī)定不夠具體，應(yīng)明確規(guī)定，“中華人民共和國公民和組織，持有身份證、工作證、學(xué)生證等有效證件，可以利用已開放的檔案、已公開現(xiàn)行文件和政府公開信息。”

《<檔案法>實(shí)施辦法》第二十二條規(guī)定，“各級(jí)各類檔案館應(yīng)當(dāng)為社會(huì)利用檔案創(chuàng)造便利條件。提供社會(huì)利用的檔案，可以按照規(guī)定收取費(fèi)用。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國家檔案局會(huì)同國務(wù)院價(jià)格管理部門制定。”當(dāng)前一些國家檔案館過高的服務(wù)費(fèi)用極大地影響了檔案信息資源的充分利用。國家檔案館作為黨和國家的科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，是國家為公眾提供的公共品，公眾已經(jīng)通過稅收為之付費(fèi)，不宜再向公眾收取費(fèi)用。筆者認(rèn)為，應(yīng)在《檔案法》第十九條中增加一款作為第三款：“國家檔案館提供檔案信息、已公開現(xiàn)行文件、政府公開信息服務(wù)時(shí)，除可以收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用外，不得收取其他費(fèi)用。國家檔案館應(yīng)不斷降低信息服務(wù)成本，為公眾提供公平服務(wù)。”通過上述修改，消除各種利用障礙，降低利用檔案信息資源的成本與難度，保障公眾獲取和利用檔案信息的權(quán)利和能力，以實(shí)現(xiàn)檔案信息資源充分利用。

五、申訴和救濟(jì)途徑

正常的申訴和救濟(jì)途徑是公眾利用檔案信息資源的有力保障。《檔案法》在第五章的“法律責(zé)任”中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了在利用、公布檔案中利用者的違紀(jì)和違法責(zé)任，而對(duì)檔案保存單位錯(cuò)誤行使監(jiān)管權(quán)或不作為對(duì)利用者造成損害的補(bǔ)償卻未做規(guī)定，使檔案利用者本來就很弱化的權(quán)利也很難保證。④《檔案法》應(yīng)提供公眾正常的申訴和救濟(jì)途徑，維護(hù)其依法利用檔案信息資源的權(quán)利。筆者認(rèn)為，應(yīng)在第五章法律責(zé)任中增加一條作為第二十六條，由以下三款組成：

“公民、法人和其他組織認(rèn)為國家檔案館不依法履行本法規(guī)定的職責(zé)的，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)政府機(jī)關(guān)舉報(bào)。接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。”

“公民、法人或者其他組織認(rèn)為檔案行政管理部門的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》或者《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”

“當(dāng)事人對(duì)具體行政行為逾期不申請(qǐng)復(fù)議，不提起訴訟，又不履行的，作出具體行政行為的檔案行政管理部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”通過完善申訴和救濟(jì)途徑，有利于公眾對(duì)國家檔案館和檔案行政管理部門進(jìn)行監(jiān)督，主張與維護(hù)其依法利用檔案信息資源的權(quán)利，促進(jìn)檔案信息資源充分利用。

六、檔案人員素質(zhì)

國家檔案館開發(fā)和提供利用檔案信息資源最終通過檔案人員的工作來實(shí)現(xiàn)，因此可以說檔案人員才是檔案信息資源開發(fā)和提供利用的真正主體。檔案人員素質(zhì)的高低在很大程度上決定著檔案信息資源開發(fā)和提供利用的水平。而現(xiàn)行《檔案法》對(duì)檔案人員的素質(zhì)的規(guī)定卻很不完善，僅在第九條規(guī)定，“檔案工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守，遵守紀(jì)律，具備專業(yè)知識(shí)”，遠(yuǎn)不能勝任新形勢下的檔案信息資源管理和開發(fā)利用工作，建議將《檔案法》第九條第一款修訂為：“檔案工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守，遵守紀(jì)律，不僅要具備專業(yè)知識(shí)，而且要掌握相關(guān)學(xué)科知識(shí)和信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等新技能，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，更新知識(shí)，成為符合檔案工作需要的復(fù)合型人才，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的信息資源和信息服務(wù)。”

注釋：

①傅榮校：《關(guān)于<檔案法>中幾個(gè)值得探討的理論問題》，《浙江檔案》1997年第11期。

②劉家真：《實(shí)現(xiàn)檔案館向公共檔案館的轉(zhuǎn)化》，《檔案學(xué)研究》2007年第1期。

③王英瑋：《修改<檔案法>的幾點(diǎn)建議》，《檔案與建設(shè)》2004年第5期。

④程訓(xùn)方：《對(duì)檔案監(jiān)管權(quán)的思考——<檔案法>審視之十三》，《檔案管理》2006第5期。

參考文獻(xiàn)：

1、國家檔案局、中央檔案館：《檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，《中國檔案》2007年第2期。

2、朱玉媛、萬文娟：《修改<檔案法>的研究綜述》，《中國檔案》2007年第7期。

3、《上海市檔案條例》，http://www.archives.sh.cn/ggfw/zhcfg/200412150018.htm

4、王應(yīng)解：《淺議<檔案法>修改的幾個(gè)原則》，《檔案學(xué)通訊》2007年第5期。

作者單位：湖南省湘潭大學(xué)管理學(xué)院