美印核協議：危險的一步？

美國在印度核問題上采取明顯的雙重標準，在事涉美國及國際社會歷經數十載建立起來的國內及國際防不擴散機制上做出重大讓步。為什么？

隨著美國和印度《民用核能合作協議執行協議》（下稱《執行協議》）的達成及全文公布，印度國內要求“戰略性獨立”的游說力量獲得了階段性勝利，美國政府則為獲得印度這個重要的戰略同盟及經濟利益付出了過高的代價。

根據這份有效期40年的協議，美印兩國將展開全方位民用核能合作，美國保證向印度提供核技術、核裝置和核燃料，并幫助印度建立戰略核能儲備；同時允許印度在國際原子能機構（IAEA）的監督下，對使用過的核燃料進行再處理。

協議沒有涉及印度進行核試驗的內容，但美國在協議中明確表示，不會“妨礙和干涉”印度發展用于軍事方面的核計劃，但如果“安全環境”出現變化，擁有要求印度退還所有美國提供的核燃料、技術和設備的權利。

這一協議無疑使印度成為國際防不擴散機制的一個特殊和例外，也是美國去年12月通過的《海德法案》（Hyde Act）立場的大倒退。短短七個多月間，印度政府何以成功迫使美國政府做出巨大讓步？它對國際防不擴散機制和地區安全將產生怎樣的影響？

強硬的印度

“美國已經意識到，印度的決策過程和美國一樣，游說集團互相較量，直到一個政策線（policy line）出現。”印度私立大學曼尼帕爾高等教育學院(Manipal Academy of Higher Education)地緣政治學教授那拉帕特(M.D. Nalapat)向《財經》記者如此解釋。

那拉帕特是印度國內最早公開反對當時美印核能協議談判方向的學者。早在2005年11月，美國國務院兩位分管政治事務及軍控與國際安全的副國務卿在國會作證，表示應增加附加條件限制印度發展戰略性核項目，其時那拉帕特便撰文稱，美國的附加條件是“令人羞辱和不能接受的”，如果接受，“印度的威懾能力將很快消失”。

2006年3月2日，美國總統布什和印度總理辛格正式簽署合作協議。根據這一協議，美國將向印度提供民用核能技術和核燃料，但前提是印度必須將其民用核計劃與軍用核計劃分離，其14個民用核設施必須接受聯合國的檢查。如果印度測試核武器，美國就有權暫停執行核協議，撤銷對印度的民用核能燃料和設備提供援助。

2006年7月和11月，美國眾、參兩院先后以壓倒性多數批準了這一協議，并各自增加了多項限制性條款。

12月，兩院再次順利通過綜合后的法案，并經總統布什簽署同意，形成法律，更名為《海德法案》。新的法案雖然刪除了一些可能被印度認為足以“扼殺”協議的增補條款，但規定同印度的核合作將排除濃縮技術和核廢料再處理過程。

印度的核科學家以及一些重量級的學者、政客，則始終堅持印度應該“在如何發展以及如何使用核技術上保持自主權”。他們為此激烈批評被認為是親美的總理辛格，并控制了印度國內的主流輿論。

去年12月，《海德法案》在美國國會通過后，印度主流核科學家發表聯合聲明，稱“如果我們發現加強最低限度的威懾作用是必要的，印度進行進一步核試驗的權利，無論是直接還是間接都不能做出讓步。”

由于印度國內強勢的反對力量，辛格不得不在去年8月17日向議會公開承諾，除非美國做出讓步，印度將“不能接受這樣一個協議”。

在那拉帕特看來，美國最終在執行協議上做出讓步，是意識到了印度的決策體制并非由一小部分人說了算。如果美國想要和印度達成一個協議，就必須正視印度國內的政治現實，“原先那個協議肯定是通不過的。”

美國考慮

美國不惜在印度核問題上采取明顯的雙重標準，在事涉美國及國際社會歷經數十載建立起來的國內及國際防不擴散機制上做出重大讓步，與美國在亞洲次大陸的巨大戰略利益， 以及印度的重要戰略意義有關。

地緣層次上，印度控制著中東石油的進出要道——印度洋，一旦東亞有事，確保這條戰略運輸要道的安全暢通對于美國及其盟友至關重要；在反恐問題上，印度與美國有著共同的利益，雙方開展了大量的反恐合作和情報交流；在意識形態上，印度則被認為具有與美國一致的民主政治形態，這為加強與印度的合作奠定了民意支持的基礎。

中國現代國際關系研究院美國研究所副所長袁鵬指出，美國一直希望將印度納入美、日、澳大利亞等國組成的共同價值同盟，以共同的民主價值觀作為同盟合作的基礎，塑造美國在亞洲的新盟友圈。推動美印核合作，無疑會大大加強兩國間關系的紐帶。 但最重要、最深遠的一點，則是基于雙方共同的平衡中國在亞洲力量的地緣政治訴求。

從另一方面來說，如果美印核協議破產，將損害美國政府大力推動的美印戰略伙伴關系計劃；而且急于發展核能力的印度，可能會轉向其他國家尋求技術和原材料上的幫助，例如美國所擔心的俄羅斯。

前景變數

不過，協議本身距離真正實施尚有時日。在國內層面上，兩國均需走完相關法律程序。

美國必須先在國會修訂禁止與《核不擴散條約》非簽字國進行核交易的法律，《執行協議》本身也需經過國會審議通過方能生效。由于事涉敏感的核武器及防不擴散機制，估計美國國會在對《執行協議》的投票中，仍將有相當一部分議員反對。

不過，那拉帕特對該協議通過的前景表示樂觀，他認為，“大部分議員希望尋求和印度更緊密的關系”。他并指出，在美國，支持這個協議的美籍印裔將在即將到來的美國大選中發揮作用，無論是民主黨還是共和黨都不想失去這部分選民。

此外，印度堅持美國這次投票按類似于總統貿易促進權的方式，以“凍結的文本”（Frozen Text）進行；即只能對文本投贊成或反對，而不能像去年投票時那樣進行任何修改。

印度方面，印度和平與沖突研究所所長班納齊少將對《財經》記者表示：印度同美國一樣，都從核協議中獲取了巨大的利益。通過協議，印度與美國的戰略伙伴關系得到加強，也有利于雙方將來在防務方面的合作。所以印度政府一力促成協議獲通過，印度總統及總理都表態說現時的協議是印度所能得到的“最佳文本”了。因此，印度國內通過這一協議的可能性比較大。印度的政治制度并不要求政府所簽對外協議必須通過議會。《執行協議》基本上滿足了科學家和學者的要求，目前反對的聲音主要來自在野黨人民黨（BJP）。聯合執政政府中的左派雖然也持反對意見，但被認為無傷大局。

在國際層面上，美國也須同國際原子能機構協商核安全細節問題，并在核原料供應集團（Nuclear Supplier Group）45國達成共識后方可啟動合作協議。這可能需要一個較長的討價還價過程。

所謂核供應集團，系指1975年成立的、由擁有核供應能力的國家組成的多國出口控制機制。集團的宗旨是通過加強核出口管制，防止敏感物項出口到未參加《不擴散核武器條約》（NPT）的國家。印度始終未加入該條約，為此需要核供應集團對其網開一面，做出特殊安排。所有這些程序最快可能也要到年底才能全部完成。

在45個核原料供應國中，英國、法國、俄羅斯這三個核武擁有國已表示支持，以期在誘人的市場中分一杯羹。其中俄羅斯和法國早在美印談判之前，就已經和印度有核往來。德國也被認為將持支持態度。但北歐的其他國家和中國將持反對意見。

毋庸置疑，美印核協議對國際核不擴散體制具有負面的影響。

中國人民大學美國研究中心主任時殷弘教授認為，美國與印度的核協議可能刺激其它國家進行核活動，削弱了國際社會核不擴散的努力。

美國布魯金斯學會研究員斯蒂文科恩2005年11月16日在眾議院國際關系委員會作證時就指出，美印核協議中并無限制印度進行核試驗的規定，如果印度再次進行核試爆，那么由美國牽頭建立的、作為一項國際制度的《不擴散核武器條約》將被置于何地呢？

美印之間新的《執行協議》已經在該地區引起一些不滿。印度的宿敵——巴基斯坦警告說，美印核協議將威脅南亞地區的穩定。巴基斯坦政府發布的公報強調，巴基斯坦“將不會忽視自身安全需要，也不會忽視其經濟發展對能源不斷增長的需求”。這可以理解為巴基斯坦對美國在南亞核問題上采取雙重標準政策而表達的不滿，也可以被推測為在美印核協議為印度帶來一定的優勢后，南亞地區國家追求戰略平衡的公開表白。

而通過美印核協議，美國是否就能將印度納入自己的全球戰略之中，也是一個未知數。袁鵬認為，印度有自己的算盤，希望在周邊大國之間搞平衡。一方面加強同美國在軍事及核領域的合作，另一方面也不放松同自己的老朋友俄羅斯發展能源合作關系，同時與中國保持著正常的經貿往來。印度會吸取冷戰時“一邊倒”的教訓，不會輕易倒向任何一方的懷抱。

在這一點上，科恩看法相近，他認為，印度有自己的特質和長處，不會將自己的利益依附于美國的利益。所以，印度不會發展成為像英國那樣的盟國，而更可能像是“亞洲的法國”——盡管與美國有很多的共同利益，但有著自己獨特的視角。

本刊記者黃山對此文亦有貢獻