電力調(diào)度掀改革風(fēng)暴

一場將在深層次影響中國未來電力行業(yè)格局的改革已悄然啟動，電力調(diào)度改革將中國電力改革帶向一個更現(xiàn)實的方向

經(jīng)歷了2006年的短暫停滯之后，徘徊中的中國電力改革終于在2007年中找到了一個新的突破口——電力調(diào)度。在業(yè)內(nèi)人士看來，這將把面臨重重阻力的中國電力改革帶向一個更為現(xiàn)實、也更少阻力的方向。

8月初，醞釀近兩年的《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法（試行）》（下稱《辦法》）獲得了國務(wù)院的批準。《辦法》甫經(jīng)國家電力監(jiān)管委員會（下稱電監(jiān)會）網(wǎng)站公布，立刻引起了市場人士的高度關(guān)注。

這一全新電力調(diào)度辦法由國家發(fā)改委牽頭，國家環(huán)保總局、電監(jiān)會和國家能源辦等部委聯(lián)合制定。按照新規(guī)，今后在保障電力可靠供應(yīng)的前提下，將按照節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟的原則對發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)順序進行先后排序。

《辦法》規(guī)定，今年電網(wǎng)企業(yè)在調(diào)度時，將優(yōu)先安排風(fēng)能、水能、生物能等可再生發(fā)電資源上網(wǎng)發(fā)電，再安排煤炭等火力發(fā)電資源上網(wǎng)。具體執(zhí)行中，按機組能耗和污染物排放水平，由低到高地安排上網(wǎng)順序，從而最大限度地減少能源、資源消耗和污染物排放。

“節(jié)能調(diào)度是一項非常好的改革，能夠節(jié)約大量的能源。這對于中國的能源戰(zhàn)略是非常重要的。”電監(jiān)會一位副主席在一次部署節(jié)能減排工作時指出。

僅僅一星期之后，8月15日，國家發(fā)改委能源局電力處處長郝衛(wèi)平受命奔赴貴州。“我正在開節(jié)能調(diào)度改革的動員會議。”郝衛(wèi)平在電話里告訴《財經(jīng)》記者，節(jié)能調(diào)度改革即將在貴州、河南、四川、江蘇等省展開試點，并逐步覆蓋全國所有并網(wǎng)運行的發(fā)電機組。

告別“發(fā)電指標(biāo)”

節(jié)能調(diào)度的執(zhí)行，對于中國過去20多年的電力調(diào)度方式，是一場革命性的改變。

電監(jiān)會研究室一位專家向記者介紹，我國電力工業(yè)一體化的管理體制之下，曾一直實行按照煤耗水平排序調(diào)度方式。但1985年后，隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，電力供需缺口越來越大，節(jié)能調(diào)度漸成一紙空文。為了盡快解決缺電的問題，國家開始實行集資辦電，鼓勵大、中、小電站一齊建設(shè)。為了保持各方投資建設(shè)電站的積極性，均分利益，中國逐步改變了電力調(diào)度方式，對各類發(fā)電企業(yè)平均分配發(fā)電量計劃指標(biāo)，指標(biāo)一直分配至每臺機組。此后，“指標(biāo)”逐漸成為了電力調(diào)度的核心。

按這種調(diào)度規(guī)則，每臺發(fā)電機組每年發(fā)電利用小時都由調(diào)度指標(biāo)決定；小火電機組沒有達到預(yù)訂的發(fā)電計劃指標(biāo)時，大機組即使還有潛力也不能多發(fā)。燃煤機組未完成計劃發(fā)電量時，水電機組也可能棄水。

一般而言，小機組的能耗要比大機組高，火電的能耗則比水電高，而且對環(huán)境的污染也大于后者。但是平均分配制度對此不加區(qū)分，在事實上鼓勵了小火電機組的發(fā)展，使得全國發(fā)電機組的平均供電煤耗居高不下。另一方面，以“指標(biāo)”為核心的分配體系，也使得指標(biāo)的分配成為一項決定發(fā)電企業(yè)生死的重要權(quán)力，結(jié)果各種發(fā)電企業(yè)經(jīng)常為了爭奪發(fā)電指標(biāo)而打得頭破血流，掌握指標(biāo)分配的機構(gòu)和部門則因為重權(quán)在握而屢屢滋生尋租腐敗。

這一權(quán)力過去由原國家電力公司和各級經(jīng)貿(mào)委掌握，在2002年以“廠網(wǎng)分開”為核心的電力改革啟動之后，原國家電力公司的權(quán)力則由分拆出來的國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司繼承。

在度過電力短缺的上世紀80年代后，小火電屢禁不止逐漸成為一個行業(yè)性難題。1995年起，中國開始實施對于小火電的“關(guān)停”工作。當(dāng)時的國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、電力部等部門曾聯(lián)合發(fā)出通知，要求采取堅決有力的措施，嚴格控制小火電建設(shè)。此后，中國各政府部門一直致力于此——1998年，原國家電力公司曾掀起了小火電的“關(guān)停風(fēng)暴”；1999年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委“關(guān)于關(guān)停小火電機組有關(guān)問題意見的通知”，要求單機容量在5萬千瓦及以下的中級低壓常規(guī)機組在2000年前關(guān)停，同等容量的高壓常規(guī)機組在2003年前關(guān)停。此后的2002年9月和12月，原國家經(jīng)貿(mào)委曾連續(xù)公布第一批和第二批關(guān)停小火電機組名單，數(shù)量達173家之多。

經(jīng)年不斷的關(guān)停風(fēng)暴之中，小火電卻走入了“不斷關(guān)停、又不斷死灰復(fù)燃”的怪圈。中國投資協(xié)會能源研究中心副理事長陳望祥告訴《財經(jīng)》記者，其背后除了中央和地方之間的利益博弈，按照“戶頭”分配發(fā)電指標(biāo)的管理方式，也是重要的原因。以往關(guān)停的普遍做法是，小機組把原來分配所得的發(fā)電量指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給大機組，大機組按發(fā)電指標(biāo)發(fā)電，小機組則通過轉(zhuǎn)讓指標(biāo)，仍然享受利益“分成”。

“小電廠永遠關(guān)不下去，永遠都有生存空間，就不斷有人愿意繼續(xù)投資小火電，這造成了小火電越關(guān)越多、電力行業(yè)能耗水平居高不下的局面。”國家發(fā)改委副主任陳德銘在一次會議中指出。

最快的一年

2006年，中國提出了“十一五”期間降耗20%的目標(biāo)，并將節(jié)能任務(wù)分解至各行業(yè)各省份。電力行業(yè)作為能源消耗大戶，面臨巨大的節(jié)能壓力。節(jié)能調(diào)度正是在此情形下重回決策層的視野。

2006年上半年，節(jié)能調(diào)度最早由國務(wù)院研究室專家范必撰寫的研究報告提出。報告認為，從調(diào)度方面入手實施電力工業(yè)節(jié)能，將是一條非常有效的途徑。

報告稱，中國13.5萬千瓦及以下的中小型發(fā)電機組裝機容量高達1.6億千瓦。這些小火電、燃油發(fā)電機組平均能耗很高，但仍然可以很容易地獲得發(fā)電指標(biāo)，這是中國電力行業(yè)能耗居高不下的重要原因。按照國務(wù)院研究室的預(yù)計，實施新的調(diào)度規(guī)則，全國每年將節(jié)約9000萬噸標(biāo)準煤。

這一報告一經(jīng)傳開，立即得到電力業(yè)內(nèi)的廣泛認同。2006年年中，國務(wù)院將這份報告批復(fù)給國家發(fā)改委，要求其對這項改革的可行性進行研究。隨后國家發(fā)改委、國家電監(jiān)會以及中電聯(lián)等多個部門開始聯(lián)合對這項改革展開調(diào)研工作。節(jié)能調(diào)度正式排入了各個部委的工作日程。

2006年9月，國家發(fā)改委牽頭，國家電監(jiān)會、能源辦、中電聯(lián)等多個部委和行業(yè)機構(gòu)組成的聯(lián)合調(diào)查組分赴全國六個區(qū)域電力市場，開始了調(diào)度改革的調(diào)研。調(diào)研問題林林總總，包括調(diào)度改革的效果，中小火電機組關(guān)閉后職工出路問題，電價因素及電力市場化進程銜接問題；也包括改進發(fā)電調(diào)度后面臨的技術(shù)障礙、熱電聯(lián)產(chǎn)機組的排序，電網(wǎng)、電廠運行安全性以及聯(lián)網(wǎng)自備電廠、大用戶直供與節(jié)能調(diào)度的關(guān)系等實施中可能存在的問題，以及在建立調(diào)度信息公開后相應(yīng)的監(jiān)管制度該如何確立。

根據(jù)調(diào)研的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國效率較高的新機組中，高效的60萬千瓦火電機組的供電煤耗可以低至每千瓦時270克－280克標(biāo)準煤；而效率較低的舊機組，30萬千瓦火電機組的供電煤耗達每千瓦時320克標(biāo)準煤；而5萬千瓦的小火電機組，供電煤耗則接近每千瓦時500克標(biāo)準煤。

“調(diào)研數(shù)據(jù)證明，節(jié)能調(diào)度的改革如果得以順利實施，每年將節(jié)能1億噸以上標(biāo)準煤，占中國2005年全年能源消耗總量的4％以上。”國家電監(jiān)會一位參與調(diào)研的專家告訴《財經(jīng)》記者，這表明，如果新方案實施，僅電力行業(yè)就有望完成全國一年的節(jié)能降耗的任務(wù)。

與此同時，專家們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這項改革遇到的第一個難題是淘汰企業(yè)的員工如何妥善安置。“節(jié)能調(diào)度是一項非常好的改革，治標(biāo)又治本。”2006年年末，國家發(fā)改委副主任陳德銘對《財經(jīng)》記者指出，但是正因為小火電很可能在新制度下失去生存空間，因此必須對可能產(chǎn)生的震蕩進行充分的研究和評估。

“職工負擔(dān)比較重的問題不僅存在于地方投資的小電廠，也存在于五大發(fā)電集團。”中國電力投資集團（下稱中電投）公司華北分公司一位人士告訴《財經(jīng)》記者，“如全部退出發(fā)電領(lǐng)域，中電投華北分公司將有5000余人需要分流安置，因此迫切需要國家出臺相關(guān)政策予以解決。”

2002年底，中國電力體制改革時，五大發(fā)電集團所分得的資產(chǎn)總量、資產(chǎn)質(zhì)量良莠不均。譬如中電投下屬的23家小火電廠，職工人數(shù)達到了中電投職工總數(shù)的29.16%；“而作為集團中資產(chǎn)質(zhì)量較差的華北分公司，其下屬的侯馬發(fā)電公司、巴公發(fā)電公司、娘子關(guān)發(fā)電公司、永濟發(fā)電公司四家發(fā)電企業(yè)中，最大機組是10萬千瓦，最小的機組才1.2萬千瓦，而且機組運齡全部為25年以上，這些機組未來都有可能被淘汰。”上述中電投人士指出。

2006年年底，國家發(fā)改委出臺了一系列配套的政策，允許擁有小火電的企業(yè)在關(guān)停后再投資建設(shè)大型機組，小火電員工立足于企業(yè)內(nèi)部消化，即“誰的孩子誰抱走”。

“總的來看，電力企業(yè)是比較歡迎這項政策的，這是一個發(fā)展的機會，關(guān)得越多，可以上的項目就越多。”中國電力企業(yè)聯(lián)合會一位專家指出。

此外，國家還將在今年建立“補償機制”，將近年來實行“差別電價”而帶來的部分收益下放給地方，以補助地方關(guān)停小火電和安置職工所需要的成本。

在這次全面調(diào)研結(jié)束之后，擺在節(jié)能調(diào)度之前的阻力和擔(dān)心已基本瓦解，相關(guān)改革進入準備階段。2007年8月，電監(jiān)會主席尤權(quán)在華中電力公司調(diào)研時強調(diào)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)加大信息公開力度，自覺接受政府監(jiān)管，主動接受社會監(jiān)督。此前的7月17日，尤權(quán)已在辦公會議上對試點工作進行了部署，河南、江蘇、廣東、四川、貴州成為節(jié)能調(diào)度第一批試點地區(qū) 。

2007年4月，國家電監(jiān)會副主席王野平在國務(wù)院新聞辦舉行的記者招待會上表示：“下一步我們將重點加強發(fā)電調(diào)度監(jiān)管，要求電力調(diào)度部門在本地區(qū)按照小火電關(guān)停計劃的總體要求，來安排發(fā)電機組的運行方式。對于到期應(yīng)該關(guān)停的小火電機組，我們將實行解網(wǎng)，電力企業(yè)也不再收購其電量。”

誰遭損，誰受益

從某種程度上，節(jié)能調(diào)度的推出也緩解了“競價上網(wǎng)”推進的壓力。競價上網(wǎng)是2002年電力體制改革方案確立的一項重要改革舉措，希望以此實現(xiàn)在發(fā)電側(cè)的有效競爭。但近年來，電監(jiān)會推行的區(qū)域電力市場競價上網(wǎng)試點時停時開，進展頗為不順。其中一個難題，便是競價的結(jié)果與機組能耗不成正比。

“在東北電力市場試點的過程中，煤耗較高的小電廠，歷史上核定上網(wǎng)電價本身就很低，因此競價時可以報出很低的上網(wǎng)電價；新電廠雖然機組大煤耗低，但其機組造價較高，難以報出有競爭力的價格。”華能研究院的有關(guān)專家指出，“先進節(jié)能的大型機組競爭不過能耗高的小機組，這是不正常的。”

國家發(fā)改委在2005年出臺的《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》中規(guī)定，同一地區(qū)新建設(shè)的同類型發(fā)電機組將實行同一價格；原來實行“一機一價”的發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價也將逐步統(tǒng)一，逐步過渡到“同網(wǎng)同價”。

“過去發(fā)電上網(wǎng)電價定價的基礎(chǔ)是按成本定價，這種定價方式與按節(jié)能情況優(yōu)先發(fā)電出現(xiàn)了矛盾。”電力業(yè)內(nèi)人士告訴《財經(jīng)》記者，“好在國家已經(jīng)確定了‘同網(wǎng)同價’的電價改革方向，才有可能使‘節(jié)電’與‘經(jīng)濟性’相一致。”

“在電價改革不斷深入的情況下，節(jié)能調(diào)度與電力競價上網(wǎng)，是殊途同歸的。”前電監(jiān)會主席柴松岳在去年離任前夕曾在一次內(nèi)部會議上表示。

國家發(fā)改委能源局電力處一位官員告訴《財經(jīng)》記者，作為改革的核心，“單位能耗”和“污染物排放”兩項指標(biāo)是今后調(diào)度的最重要依據(jù)。其中風(fēng)能、太陽能、海洋能等可再生能源機組率先上網(wǎng)；水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉窗l(fā)電機組和滿足環(huán)保要求的垃圾發(fā)電機組次之；排在第三位的是核能發(fā)電機組；燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機組和煤矸石等資源綜合利用發(fā)電機組繼之；其后則是天然氣、煤氣化發(fā)電機組及其他燃煤發(fā)電機組；燃油發(fā)電機組則排在最后。 在能耗水平相同時，則按污染物排放水平由低到高排序，因此對于同等單機規(guī)模的機組而言，是否進行脫硫、脫硝也成為上網(wǎng)順序的重要指標(biāo)。

“調(diào)度方式的改革正式實施后，對電力行業(yè)而言不啻于一場風(fēng)暴，整個行業(yè)的格局將會有一個大的調(diào)整。擁有大機組最多的華能、大唐等大型發(fā)電集團今后將擁有更多的市場份額，但對單位能耗偏高的小火電而言，市場份額將越來越小，甚至?xí)媾R無電可發(fā)的生存危機。”中信證券的電力分析師楊冶山對《財經(jīng)》指出，由于中國可再生能源發(fā)電的規(guī)模還非常小，此次調(diào)度方式的變革，最大的影響體現(xiàn)在對燃煤機組的調(diào)度排序上。 單位煤耗成為機組分配負荷的最重要的指標(biāo)，而發(fā)電機組的煤耗與機組規(guī)模有直接關(guān)系，因此短期內(nèi)單機規(guī)模將直接決定其所分得的電量。

節(jié)能調(diào)度改革的力推者、發(fā)改委能源局副局長王駿在8月15日召開的節(jié)能調(diào)度啟動會上指出，節(jié)能調(diào)度會首先考慮電網(wǎng)安全和供電保證問題，同時也要盡可能節(jié)約每一克煤炭。對于排序“入圍”，但發(fā)電量較少的機組，將采取經(jīng)濟補償?shù)霓k法，從市場中給予補貼。無法“入圍”的高耗能發(fā)電機組，則將面臨被淘汰的境地。

中信證券電力分析師楊冶山認為，在節(jié)能調(diào)度全面推開之后，電力市場將出現(xiàn)“強者更強，弱者更弱”的格局，華能集團、大唐集團等大型發(fā)電集團是這場改革中最大受益方，其市場份額將進一步擴大；小火電將只能參與剩余份額的競爭，在部分電力供求形勢寬松的地區(qū)，小火電很可能出現(xiàn)“無電可發(fā)”的局面。

公開只是一個開始

在業(yè)內(nèi)人士看來，節(jié)能調(diào)度的推出不僅在于實現(xiàn)中國的節(jié)能降耗目標(biāo)，對于在2006年底陷入徘徊中的電力改革，也辟出了一條蹊徑。

按照既定步驟，2005年中國逐漸告別“電荒”后，電力改革的下一步指向電網(wǎng)的輸配側(cè)；要在售電環(huán)節(jié)打破壟斷，形成競爭，將現(xiàn)在電網(wǎng)公司旗下的供電局改組為多個獨立的法人實體，把配電網(wǎng)的建設(shè)運行下放地方。如果輸配分開手術(shù)完成，中國現(xiàn)有電網(wǎng)的壟斷格局將被徹底打破，成為一張純粹的輸送網(wǎng)絡(luò)。

但是，輸配分開的改革由于對電網(wǎng)安全的擔(dān)心而放慢了腳步。2006年底電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組確立的“十一五”電改任務(wù)中，關(guān)于輸配分開改革的表述篇幅大為減少，僅提出進行“輸配分開改革試點”。與此同時，2002年電力體制改革方案中原定的主輔分離、主多分離、競價上網(wǎng)、建立區(qū)域電力市場等多種設(shè)想，也由于種種原因而進展緩慢。

表面的沉寂之下，電力改革的設(shè)計者們并沒有放棄尋找突破的努力。正是在這種情況下，節(jié)能調(diào)度的改革由于吻合了中國推進節(jié)能降耗的國策而獲得了各方面的廣泛支持。在業(yè)內(nèi)人士看來，這一調(diào)度方式的變革，實際上從另一個角度彌補了當(dāng)年電力體制改革方案的欠缺，即對調(diào)度這一壟斷權(quán)力進行信息公開和監(jiān)督。

2006年年中，國家發(fā)改委提出了“經(jīng)濟、環(huán)保、節(jié)能”調(diào)度的改革思路，其中一項重要的內(nèi)容，便是調(diào)度信息公開。

“在現(xiàn)在這種調(diào)度模式下，電網(wǎng)的調(diào)度信息是不公開的。我們作為監(jiān)管機構(gòu)，有時也得通過私人關(guān)系才能拿到調(diào)度的數(shù)據(jù)，還不能完全保證數(shù)據(jù)是真實的。這對監(jiān)管部門實施節(jié)能調(diào)度監(jiān)管造成了障礙。”電監(jiān)會辦公廳一位官員指出。

這位官員表示，為了配合節(jié)能調(diào)度的推廣，將建立一整套信息公開、監(jiān)管、查詢、糾正、處罰等有利于科學(xué)調(diào)度的機制。

新的《辦法》明確規(guī)定，節(jié)能發(fā)電調(diào)度將實行全程信息公開，有關(guān)單位應(yīng)按有關(guān)規(guī)定及時、準確、完整地向相應(yīng)電力調(diào)度機構(gòu)提供節(jié)能調(diào)度所需的信息；而各級電力調(diào)度機構(gòu)必須對全體發(fā)電企業(yè)和有關(guān)部門發(fā)布調(diào)度信息，并定期向社會公布發(fā)電能耗和電網(wǎng)網(wǎng)損情況。在電力調(diào)度方面，各級電力監(jiān)管機構(gòu)以及各省發(fā)展改革委、經(jīng)貿(mào)委均有權(quán)對調(diào)度實施監(jiān)管。

“加強調(diào)度的監(jiān)管不僅僅是節(jié)能的需要，更是促進電力市場化改革的需要。抓住了調(diào)度監(jiān)管，電力監(jiān)管工作才有有力的‘抓手’，對于壟斷的電網(wǎng)企業(yè)才具有真正的制約手段。”電監(jiān)會研究室一位專家告訴《財經(jīng)》記者，如果執(zhí)行過程中阻力過大，不排除決策層會進一步考慮調(diào)度機構(gòu)獨立于電網(wǎng)企業(yè)的改革問題。

《財經(jīng)》記者獲悉，國家電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組將在8月底召開專門會議，研究部署下一步的電力改革工作，電網(wǎng)企業(yè)主輔分離、主多分離，電價改革，輸配分開試點以及農(nóng)村電力體制改革，都將成為這次會議討論的主要內(nèi)容。觀察家指出，這些改革都將在不同程度上削弱目前電網(wǎng)企業(yè)的壟斷權(quán)力和范圍。

據(jù)了解，電網(wǎng)企業(yè)主輔分離、電網(wǎng)和“三產(chǎn)”、多種經(jīng)營企業(yè)的分離方案已在多個部委基本達成一致，具體實施辦法正由國家電網(wǎng)公司抓緊制定，預(yù)計在8月下旬最后完成。輸配分開與農(nóng)村電力體制改革，也有望通過展開試點而逐步推進。