從稅收國家到預算國家

“稅收國家”是熊彼特提出的概念。稅收自古便有，但有稅收的國家不一定是稅收國家。熊彼特區分了兩類國家：“領地國家”(domain state)與“稅收國家”(tax state)。前者是封建主義的產物：在封建制度下，國王的稅收有兩個來源，一部分來自國王自己的領地，一部分來自諸侯的進貢；國王則無權直接對諸侯領地進行征稅。后者的特征是中央政府及下級政府在全國范圍內用稅收的方式來汲取財力。

秦以前的中國顯然屬“領地國家”，因為那時“貢”是國家財政的主要來源，如周代的“九貢”。秦漢以后，中國就基本上進入了稅收國家，財政來源主要依靠農民和其他勞動者繳納的賦稅和提供的勞役。相比之下，歐洲進入稅收國家比較晚。大約在十三世紀晚期至十五世紀中期，英國和法國王室才逐步擺脫對領地收入的依賴。但直到一六三○年，瑞典、丹麥的領地收入仍占財政總收入的44.8％和36.9％。在普魯士，遲至一七七八年，仍有近一半財政收入來自領地。

“預算國家”是我提出的概念。“預算”這個詞在中文中出現很早，但其原意是指預先計算，與財政無關。第一次在中文里使用現代意義“預算”一詞，是黃遵憲一八九五年刊行的《日本國志》，是從日本舶來的。英文中的預算一詞(Budget)其詞源是拉丁語中的bulga；后來變為古法語中的bouge，指的是“皮包”。大約在一四○○至一四五○年間，這個詞傳入英國，逐漸演化出現代的含義。一八○三年，法國又采納了英文單詞“budget”。

如果把財政收支的記錄稱之為“預算”，則預算古已有之，因為任何統治者都需要財政方面的記錄，尤其是稅收方面的記錄，以便預測收入，防止下屬盜用稅收款項。出土文物表明，古美索不達米亞(今伊拉克境內)、古埃及、古希臘都有詳細的稅收記錄；印度孔雀王朝(公元前三二二年——前一八五年)甚至有正式預算，規定哪些稅收的多大比例用于什么開支項目。中國古籍《禮記·王制》說“冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入，然后制國用。用地大小，視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出”，聽起來似乎也有點預算的意味。不過，前現代的“預算”有三個特點：一是亂，稅收、支出與借貸往往混雜在一起。二是散，收入往往采取分頭包稅的方式；支出往往采取專款專用的方式，君王無從了解國家整體的收支狀況。三是只限制貪官不限制君王，無論中外，統治者大多是揮霍無度。因此，有預算的國家不一定就是預算國家。

我把“預算國家”定義為擁有現代預算制度的國家。什么叫現代預算?現代預算必須是經法定程序批準的、政府機關在一定時期的財政收支計劃。它不僅僅是財政數據的記錄、匯集、估算和匯報，而是一個計劃。這個計劃必須由行政首腦準備與提交；它必須是全面的、有清晰分類的、統一的、準確的、嚴密的、有時效的、有約束力的；它必須經代議機構批準與授權后方可實施，并公之于眾。擁有這種預算體制的國家，才可以被稱作預算國家。很顯然，只有“稅收國家”才可能變為“預算國家”。但稅收國家只是預算國家的必要條件，不是充分條件。從稅收國家到預算國家，是一個漫長的演化過程。

遵循現代預算原則的國家，必然具備兩個顯著的標志。第一是財政統一，政府的收支最后統到一本賬里，而不是有兩本賬、三本賬，這樣才能確保預算是全面的、統一的、準確的、嚴密的、有時效的。第二是預算監督，代議機構能監督政府的財政收支，確保預算是依財政年度制定的、公開透明的、清楚的、事先批準的、事后有約束力的。確立了這兩個標志，邏輯上我們可以推出有三種向預算國家轉型的可能途徑。第一是先有財政統一，后有預算監督；第二是財政統一和預算監督交替推進；第三是先有預算監督，后有財政統一。歷史上，法國、英國、美國正好分別走上了這三條路。

法國從稅收國家到預算國家的轉型模式就是先實現財政統一，后實現預算監督。雖然早在十五世紀初，法國就決定稅收必須經過等級議會批準，但等級議會的這項權力形同虛設。不經國王的召集，它就不能開會。一六一四年后，它便再也沒有開會。之后的一百七十五年間，一切稅收都是國王說了算。一七八九年，路易十六之所以召集等級議會，是為了解決法國面臨的嚴重財政危機，結果卻導致了革命。不過，在大革命以前，法國就已經開始采取一系列措施，把財政統一起來。每年伊始，中央政府各部都要向國王呈交一份資金需求表；每個月，各部必須呈交一份資金分配表(說明哪項稅收用于哪項支出)。這些經國王簽署后才有效。同時，每年各行省也得向國王呈交收支平衡表(先列支出，后確定資金來自哪項稅源)，經國王簽署后，各省必須嚴格按計劃開支。正因為如此，一位國務卿于一七七○年對路易十五說，“大臣們并不對其所在部門的開支負責，因為所有的支出最終都需得到殿下您的首肯。因此，當有人批評某部門的支出時，人們知道被批評的對象不是該部的大臣，而是殿下您”。盡管如此，當時的財政統一程度還不是很高。一七八八年三月，也就是法國大革命前一年，舊政權通過了它的第一個，也是最后一個所謂的“預算”。它之所以推出這個預算，其理由是，“長久以來，我們的財政一直被分灶吃飯困擾。我們的稅收相當分散，不同的收入用于不同目的的支出。所有的稅收最好還是由財政部統起來比較好”。實際上，這份預算只停留在文字上。更何況，一年以后，革命就爆發了。

進入十九世紀，受理性哲學家的影響，拿破侖試圖實現對所有財政開支(包括軍事與非軍事開支)的控制。一八○七年，拿破侖還創立了國家審計署(The Cour des Comptes)，目的是掌握有關各類開支的信息，從而對財政開支進行有效的控制。這以后，中央政府已經基本上獲取了對財政資源的掌控。但拿破侖不把議會監督放在眼里，引起強烈反感。拿破侖被迫流亡后，復辟的波旁王朝進一步強化財政統一的力度。在一八一七至一八二七年間，法國通過了一系列財政法令，希冀建立起對財政收入與支出的集中管理。在財政統一的同時，法國王室經常濫用權力。一八二四年登基的查理十世對王權的濫用最終導致了一八三○年革命。在法律上，七月王朝和復辟王朝沒有太大變化。但在實踐上，七月王朝的國王和以前國王卻有很大區別，新國王路易·菲力浦正式承認君主立憲政體。一八三一年，國民議會開始決定財政撥款的細節。至此，法國向預算國家的轉型大致完成了。

英國則是另外一種模式，即財政統一與預算監督交替推進。早在一二一五年，英國就有《大憲章》，它規定：“在國土內，非經眾議會，不得征課任何兵役免除稅或補助金。”換句話說，就是必須通過議會的批準，國王才能征稅。一三四四年，議會又要求國王依照議會所決定的用途才能用錢。所以，理論上，這時預算監督的原則已經確定。但實際情況是，直到十七世紀的光榮革命以前，議會基本上是個擺設，對國王的收和支都沒有太大的控制能力。

一六八八年光榮革命后，議會獲得了控制政府開支的法定權力。但下議院主要關注開支總量，對經費具體是怎樣用掉的倒不大追究(只有對軍隊和停靠在碼頭軍艦的支出是例外，目的是防止國王用武力推翻議會體制)。說實在的，即使議會想管細一點，也做不到，因為當時英國的財政太分散，各個部門都卷入收費，各個部門都有自己的會計方式，非常混亂，沒有預算，沒有審計，沒有決算。所以，議會根本不知道一年總共收了多少稅，也不知道政府的那些款項是怎么花出去的。可見，盡管議會有監督權，但如果財政不統一的話，監督也無從下手。

光榮革命前夕，在喬治·唐寧爵士的影響下，英國就已經開始試圖把所有的稅收統在財政部手里。但其后，英國又花了將近兩個世紀，才逐漸完成了財政統一。一七八七年，議會通過了《統一賬戶法》，要求廢除分散的部門賬戶，設立一個統一賬戶來接受所有的財政收入、記錄所有的財政支出，向制定全面預算的方向邁進了一大步。在此基礎上，一八○二年，議會要求政府每年提供全面的財政報告。不過當時實際上沒有做到。又過了近半個世紀，在一八四七至一八四八年間，英國議會曾對預算機制進行過一次檢討，發現無論是在財政統一方面，還是在預算監督方面，問題都依然非常多。如各部之間，甚至各部內部會計方法還未統一；各部的財務報告十分籠統；財政部依然無法有效控制權勢巨大的外交部、內務部、戰爭部的收支；各部還有小金庫，使用小金庫的錢往往繞過了議會；不少大筆開支未經說明；一次性撥款相當普遍；雖然大部分資金需要議會撥款，但還沒有一份文件能反映所有的政府收支；等等。總之，議會在很大程度上依然無法進行有效監督，其最重要的原因是財政統一的水平有待提高。

這種狀況一直要等到一個人上臺才根本改變。這個人叫格萊斯頓，他于一八五二年第一次擔任財政大臣，以后又接任了幾次財政大臣，并四次出任首相。格萊斯頓與其他改革者對當時法國的預算推崇有加，希望用系統的制度安排來替代過去那種修修補補式的改進。一八五四年，議會通過格萊斯頓的《公共稅收與統一賬戶法》，此后政府每年必須定期向下議院報告財政總收入與總支出。一八六一年，格萊斯頓設立了國庫收支審核委員會，由下議院在每一次會期的開始任命，檢查政府的財政工作，并向下議院報告檢查的結果。一八六六年，《財政審計法》建立了獨立的政府收支審計部門，不受行政首領和各部的管轄，專對下議院負責，其主要任務是檢查政府的賬目，并向國庫收支審核委員會報告。在格萊斯頓的領導下，財政統一與預算監督雙管齊下，英國才得以在十九世紀七十年代完成了向預算國家的轉型。

與法國、英國及其他歐洲國家相比，美國向預算國家的轉型慢得多。預算體制在美國的推動者之一克利夫蘭曾于一九一二年發表過一篇文章，標題是《沒有預算，我們是怎么過來的》，他對此覺得非常沒面子。

現代預算為什么在美國姍姍來遲呢?由于北美的殖民過程主要發生在英國光榮革命以后，所以由議會進行財政監督從一開始就被看做是天經地義的事。早在美國建國前，殖民地議會就開始對英國皇室任命的總督進行財政監督。當英國試圖用《印花法》(一七六五)、茶葉稅(一七七三)等措施為殖民官員提供一些獨立財源時，便很快引發了美國革命（一七七五—— 一七八三）。但另一方面，北美的殖民過程發生在法國和英國的現代預算體制形成以前，所以它無從借鑒，需要自己摸索。

美國建立預算制度的過程有兩個特點：一是從地方到中央，二是先監督后統一。

美國在十九世紀末二十世紀初的時候，與今天的情況非常不一樣。美國有三級政府——聯邦政府、州政府和地方政府。今天政府的財政收入和支出，大部分集中在聯邦政府手里，其次是州政府，最后才是地方政府。而在那個時期，絕大部分財政收支都發生在地方政府一級。如一九○二年，美國地方政府占三級政府財政總收入的52％，總支出的59％。現在，這兩個比重分別下降到22％和25％。那么在地方是誰控制錢袋子呢?是市議會和其中形形色色的獨立委員會，它們在撥款方面享有巨大的權力。這些批錢機構之間的關系非常復雜，重疊又模糊。政府各個部門都得獨自向市議會及其委員會爭取資金，獨自掌控開支。

由于這個體制太分散，就造成一系列的問題，其中一個問題就是腐敗猖獗。十九世紀末，美國的地方政府被普遍認為是極度腐敗的。當時市政府的雇員發工資都是現金支付，也沒有賬。城市維修工程沒有開支記錄，市政府也沒有公共財產記錄，公有資產的流失因而屢見不鮮。當時貪污受賄最嚴重的領域包括土地批租，公共服務(如清潔、垃圾處理的發包)，公共工程(如街道、交通體系、下水道等基礎設施建設的發包)，政府采購(如市立醫院、濟貧院的采購)，規管(如警察對賭博、娼妓網開一面)。斯坦福(斯坦福大學的創辦人)、文德勒(哈佛最大的圖書館以他命名）都是當時臭名昭著的行賄商人。

另一個后果是濫用公款。由于沒有統一的現代預算，賬目非常亂，根本無法搞清楚錢從哪里來，到哪里去。比如一九一一年費城的“預算”里邊，有二萬五千美元用于“郵費、冰塊、檔案、餐飲、維修、廣告、貸款、招待本市和來訪官員，以及其他”。換句話說，隨便官員用在哪里都可以。到了年終，拆東墻補西墻的現象十分普遍。例如，紐約市在一九○八年一點四億美元總撥款中包括八百萬美元用于償還“特殊稅收債券”。其實，根本沒有什么“特殊債券”；這筆錢是用來填一九○七年超支窟窿的。

在聯邦政府一級，情況一樣混亂。憲法把一切財政收支的決定權都賦予眾議院。一七九四年，眾議院依照英國下院的方式，任命一個專門的籌劃委員會，該委員會在一八○二年成了國會里一個常設機構。從一八○二年到一八六五年，財政收支權都集中在眾議院籌劃委員會手中。一八六一年，美國內戰開打后，林肯總統宣布凡是戰爭經費都必須被批準，命令財政部支付未經國會撥款的戰爭開支，并要求國會事后補辦撥款。在戰爭狀況下，國會沒有辦法，只得合作，并對以前不允許的事睜只眼閉只眼，如總額撥款、超撥款開支、撥款轉移等。

內戰結束后，為了防止自己的權力繼續受侵蝕，眾議院于一八六五年將以前既管收入也管支出的籌劃委員會定為只負責收入(現譯為“歲入委員會”），并另起爐灶成立了負責支出的撥款委員會。由此，開支與收入被分開考慮。其后，除撥款委員會外，其他國會委員會也涉足撥款事務，如河流、港口、農業、陸軍、海軍、外交、印第安人事務方面的撥款都不再歸撥款委員會管轄，而落入其他委員會的權力范圍。一八八五年，眾議院已有八個委員會負責撥款；到一九一二年，增加到十四個：參議院也有十來個委員會負責撥款事務。最后，超過一半的撥款擺脫了撥款委員會的控制。至此，國會內統一財政計劃的最后痕跡完全消失了，形成了“國會小組委員會治國”的格局。

與立法部門對應，行政部門也變成了諸侯政治，因為幾乎每個政府部門都需要單獨的撥款法案；這些法案掌握在國會中不同小組委員會手里，在不同的時間通過。如衛生方面的問題需要與四個國會委員會討論撥款，戰爭方面的問題要與七個委員會打交道，運輸部門要與七個委員會打交道，其撥款由八個法案授權。

更嚴重的是，在財政收支權支離破碎的格局下，無論是在地方一級，還是在聯邦一級，沒有一個人或機構了解政府一共收了多少稅、花了多少錢，沒有一個人或機構能確定政府的目標優先次序，沒有一個人或機構能對人民全面負責。

面對這樣的局面，出現兩種人，一種叫“耙糞者”（Muckrakers），指一批以揭露社會黑暗面為己任的新聞記者、作家和批評家。他們的文章對制造改革輿論、喚醒民眾和動員群眾、推動美國的社會改革起了一定作用。另外一種人，叫做改革者。他們不僅批評現狀，還拿出替代方案；他們不是不要政府，而是希望讓政府變得公開、透明、有效。

改革者認為國會沒有控制政府開支的積極性，議員們的興趣在于把錢花在自己的支持者身上；只有行政首腦才會考慮本轄區的整體利益。因此美國最急需的是建立行政首腦主導。所謂行政首腦，在市一級就是市長，州就是州長，全國就是總統。改革者希望把權力在一定程度上集中到這些人手里。權力太分散，監督無從談起；集中起來再監督才是有效的監督。他們推動的行政主導型預算有如下特征：統一——涵蓋政府的所有活動領域；全面——包括特定財政年度里的所有收入和支出；分類——按資金使用功能將它們分成標準的幾大類，使之既有利于監控，又保持一定靈活性，便于執行；行政首長主導——由行政首長準備和提交，也由行政首長負責。

美國的預算改革是從地方開始的。一九○五年，紐約建立了一個紐約市政研究所，該所的所長從他以前的老師、芝加哥大學經濟學教授凡勃倫(Thorstein Veblen，即《有閑階級》的作者)那里聽到“預算”這個概念。他受到啟發，馬上把引入預算作為首要任務。一九○七年，這個研究所發表一個報告，題為《制定一份市政預算》，并提議以紐約市的衛生工作當做試點。在該所的敦促下，紐約市在一九○八年推出了美國歷史上第一份現代預算。這份預算還很粗糙，只有市政府的四個主要部門拿出了分類開支計劃，但效果卻立竿見影，當年紐約市薪金撥款減少了三十一萬美元；第二年，減少了一百零八萬美元；一九一○年，推行薪金分級制，并打入預算，節省增至兩百萬美元。以后幾年，紐約市的預算日臻完善。到一九一三年，預算文件已從一百二十二頁增加到八百三十六頁。

紐約市的經驗很快引起了美國其他城市的興趣。到二十年代中期，大部分美國城市都引入了現代預算體制。不久，“預算”這個詞就像“民主”和“社會正義”一樣變成美國的日常用語，任何政治參與者都能朗朗上口。到一九一九年，全國已有四十四個州通過了預算法；到一九二九年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預算法。

聯邦政府動作稍微慢一點，因為聯邦的權力還是集中在國會那里。這個過程是在老羅斯福總統(一九○一——一九○九)帶領下起步的，他開始打破強國會、弱總統的格局，把總統職權推進到他認為憲法沒有明確禁止的領域，有力地發揮了行政部門的主導功能。老羅斯福的繼任者進一步將聯邦財政治理權從國會手中轉移至行政部門，使總統的權威變得更為重要。與此同時，相對于地方各級政府，聯邦政府的權力逐步擴大。歷史學家卡恩將這個權力轉移的過程稱之為“內部的國家建設”，它為預算改革奠定了制度基礎。

塔夫特總統(一九○九——一九一三)上任不久，其中包括一些著名的財政改革家，由上面提到的克利夫蘭擔任主席。一九一二年，該委員會提出一個報告，題目就叫《國家預算的必要性》，建議由總統編制統一、全面的預算。塔夫特總統將報告提交國會，并制定了《一九一四會計年度的預算》。但國會對此反應冷淡，沒有理會。國會為什么反對?因為如果由行政主導編制統一的預算，國會很多小組委員會的權力就被剝奪了。但預算改革的提議受到越來越廣泛民意的支持，因為他們看到了地方預算改革的成果。這迫使本來反對預算改革的國會議員們紛紛轉而支持預算改革。到“一戰”期間，幾個大黨都在綱領中增加了支持預算改革的內容。“一戰”結束后，人們普遍希望改革國家的預算，因此，國會不能再擱置這個問題了。一九二○年六月，國會通過了一項法案，設立預算制度，但是威爾遜總統（一九一三——一九二一)否決了它，原因是其中一個條款限制了總統的權力。次年，國會再次通過這項法案，幾乎完全沒有變化，但這一次卻被哈丁總統(一九二一——一九二三)批準了。這便是一九二一年六月十日通過的劃時代的《會計與預算法》。該法律要求總統每年向國會提出預算，并創立了一個預算局，作為編制預算的機關，局長由總統任命。另外還成立了一個總會計處，對國會負責。《會計與預算法》的通過標志著美國完成了從稅收國家到預算國家的過程。

綜上所述，稅收固然重要，預算也很重要。預算改革的目的是把一個看不見的政府變為一個透明的政府。如果政府收支沒有一本賬，如果政府收支不受監督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，不可能是一個負責任的政府；一個不負責任的政府，不可能是一個民主的政府。要建立一個民主的政府，首先要讓它看得見：要讓它看得見，它就得有一個統一的、受監督的預算。

從稅收國家到預算國家，有三種模式，即先統一后監督(法國模式)，統一和監督交替推進(英國模式)，先監督后統一(美國模式)。中國目前正處于從稅收國家向預算國家轉型的進程之中。那么，中國應該采取哪種轉型模式呢?

現在中國無論在財政統一方面，還是預算監督方面，都存在一些問題。在財政統一方面，中國預算制度面臨最大的問題是，缺少一個覆蓋所有政府收支的、完整統一的公共預算。以二○○四年為例，全國非稅收入規模大約為一萬零五百二十三億元，相當于同期全國財政收入的39.8％。其中中央政府收入約為一千六百二十七億元，占本級財政收入的11.2％，省及省以下各級政府收入共約八千八百九十六億元，占本級財政收入的74.8％。這些錢分散在千千萬萬個賬戶里面，沒有統一起來，很難控制。統一中國的財政，要把無數本賬并為一本賬，把無數個小金庫并成一個大金庫，這是一件異常艱難的事情。

在預算監督方面，編制詳細的政府功能預算和部門預算，可以大大方便人大代表對預算的審查和監督。不過直到最近，中國政府的財政預算報告是比較單薄的。從一九九九年開始，中央四個部委向全國人大報送部門預算；二○○五年報送部門已增至三十四個，是個很大的進步。盡管如此，中央一百三十多個一級預算單位中還有很多沒有報送人大代表審議。地方各級的部門預算改革進展也不小，比如說河北省的部門預算已經做得非常詳細了。有些省還有一些新舉措，如廣東省和深圳市建立了“實時在線財政預算監督系統”，預算單位每一筆資金的動向都在人大代表眼皮底下。另外，湖北省開通了“財政與編制政務公開網”，將全省七十一項涉及群眾切身利益的一百四十億元資金分配情況全部在網上進行了公開。

就預算監督而言，現在存在兩方面的問題。一方面，人民代表大會會期短、議程多，政府提交人代會審查的預算草案報告過于籠統，沒有“款”、“項”、“目”的具體內容，尤其是在支出中常常可以看到“其他”、“特費”之類含糊的項目，造成“看不清”的問題，使人民代表們難以對預算草案進行深入審查。另一方面，如果每一個部門的預算都長達幾百頁、上千頁，每個地方的預算都得用卡車裝，海量信息的涌現也帶來一個問題，即人大代表“看不懂”預算報告羅列的大串數字。要解決“看不清”和“看不懂”的問題，必須改進人大內部機構設置、技術人員配備、討論和審核時間、投票表決機制等；同時還需要統一預算報告格式，使預算報告既具備必要的詳細，又不太繁雜，讓人民和人民代表都能看得懂，都能參與監督。

很顯然，在財政統一和預算監督方面，中國還有很長的路要走。既然財政統一與預算監督一樣重要，也許交替推進或齊頭并進應該成為中國轉向預算國家的模式。