制度的隱蔽邏輯

《官僚制》一書的作者畢瑟姆是英國利茲大學(xué)政治學(xué)教授，專于馬克思和韋伯的比較研究。《官僚制》一書已經(jīng)成為二十世紀(jì)九十年代以來歐美高等教育最權(quán)威的社會科學(xué)教材之一，自引進(jìn)我國以后也受到知識界的重視。

那么，官僚制其權(quán)力來源是怎樣的，又是如何運作的呢？我們把它劃歸為官僚制與效率的關(guān)系，官僚制的權(quán)力來源，官僚制與民主的關(guān)系。

由于學(xué)科的不同，對官僚制的研究形成了不同范式。作者在此書第一章里首先歸納了三種主要的研究范式對于官僚制與效率的關(guān)系的分析：

（一）組織社會學(xué)：組織社會學(xué)研究社會中各種形式組織的一般共性和提升組織效率的可能條件。韋伯認(rèn)為各種組織的理性化結(jié)果就是采用了官僚制。他總結(jié)了官僚制所具有的四個最主要的特征：層級制，連續(xù)性，非人格性，專業(yè)化。換言之，官僚制是一種專業(yè)分工的結(jié)果，是一種嚴(yán)格程序理性的產(chǎn)物。在官僚制中，人成了組織機器的一個零部件，嚴(yán)格按照規(guī)章辦事，沒有發(fā)揮自己“主觀能動性”的空間。這種機械化的科層制固然能夠高效地完成既定的任務(wù)，但卻缺乏應(yīng)變能力，因此具有相當(dāng)大的保守性。

（二）政治經(jīng)濟學(xué)：政治經(jīng)濟學(xué)關(guān)注組織的收入來源，將官僚制界定為一個非市場的組織，它依靠撥款而非市場獲得收入。市場是一種橫向的，平等交易的機制，官僚制則是一種縱向的等級制度，“通過有意識地行使權(quán)威強制的結(jié)構(gòu)，縱向的協(xié)調(diào)人們的行動。在層級制中，人們按照定義就是不平等的”。那么官僚制存在的合法性何在呢？作者認(rèn)為，官僚制的存在可以從市場的前提中推導(dǎo)出來。科層的官僚制能夠維護(hù)市場交易秩序，提供公共產(chǎn)品，從而降低社會成本。然而由于官僚制規(guī)避了市場競爭，所以傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為官僚制必然是無效率的。但近來的反對者則提出了一些理論試圖證明官僚制也存在一定的競爭機制。一種觀點認(rèn)為組成官僚系統(tǒng)的各個部門為了有限的財政撥款而競爭，另一種觀點認(rèn)為選舉市場的存在也使得官僚系統(tǒng)受到間接的競爭壓力，而這樣的競爭也同樣會提升官僚制的效率。

（三）公共行政管理學(xué)：“官僚制在這里意味著與私人組織中行政管理相對的公共行政管理。”該種范式中，官僚制的公共性和政治性使得官僚制的效率分析變得困難。公共管理和公共服務(wù)不能唯效率馬首是瞻，經(jīng)常的情況是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)正義、公平等價值而犧牲效率，這一點在行政程序中尤為凸顯。然而效率依然是重要的，尤其是在現(xiàn)代社會中，效率更是被人們愈發(fā)重視。于是，人們傾向于認(rèn)為有效的行政管理依賴于公共服務(wù)精神和公共責(zé)任程序。

綜上，組織社會學(xué)關(guān)注的是組織結(jié)構(gòu)問題，因而其效率問題實質(zhì)上是組織形式和結(jié)構(gòu)對目標(biāo)和環(huán)境的適應(yīng)力問題；政治經(jīng)濟學(xué)以利己的經(jīng)濟人為前提假設(shè)，其效率問題是如何協(xié)調(diào)官僚的私人利益和官僚制所要服務(wù)的公共利益問題；公共行政管理學(xué)關(guān)注的是文化和責(zé)任問題，其效率問題實質(zhì)上是組織文化和責(zé)任機制與目標(biāo)之間的合宜性問題。以上的各種范式既有其獨特的視角又有其特有的局限，因此在這個科際整合的年代，作者認(rèn)為“我們需要一種一般的官僚制概念，也需要一種官僚制的類型學(xué)”。換言之，作者采納了韋伯的最為寬泛的官僚制概念，同時也吸收了不同的研究范式的研究成果并將其視為一種官僚制分類標(biāo)準(zhǔn)。通過以上分析可以看出，官僚制具有保守性、自利性，具有獨特的組織文化，這些特征使得“政策的內(nèi)容，而不僅是政策的實施，受到行政管理體制特性的系統(tǒng)化影響”。

在解釋官僚制的權(quán)力來源時，韋伯和馬克思給出了不同的回答。韋伯認(rèn)為社會的官僚化是專業(yè)化和分工的結(jié)果，是不可逆轉(zhuǎn)的。與技術(shù)的進(jìn)步、分工的精細(xì)化相對應(yīng)的是各種形式的組織日益龐大和復(fù)雜，管理和協(xié)調(diào)的事務(wù)越來越多，必須要有專業(yè)管理人員才能滿足管理和協(xié)調(diào)的需求，才能提高效率。官僚正是在社會進(jìn)步和分工中逐漸形成并獨立出來的一個新的社會群體，是現(xiàn)代社會的典型特征。官僚制的產(chǎn)生一方面有利于提高效率，但另一方面其擴張又限制和威脅著個人自由。官僚化的世界是一個秩序化安定化的世界，官僚制成為凌駕于個人之上的另一種權(quán)威，如果這種權(quán)威沒有某種對抗因素從而達(dá)到某種“權(quán)力均衡”，那么創(chuàng)新、冒險等精神以及個人自由都將被窒息，我們都將成為一個機器人，故步自封于一個鐵籠中。韋伯的這種理論為其后的社會實踐所證明。在傳統(tǒng)社會主義的各國實踐中，市場被取消，生產(chǎn)分配都依賴一個官僚系統(tǒng)，這樣一個官僚系統(tǒng)由于承擔(dān)著史無前例的社會功能，因而具有史無前例的權(quán)威。又由于意識形態(tài)等各種原因，各國的行政相對封閉，沒有有效的民主制度，所以沒有一個能夠?qū)倭畔到y(tǒng)進(jìn)行制衡的力量。很快地，“通過官僚化的過程，工人階級為確保自身的解放而創(chuàng)建的各種制度轉(zhuǎn)變?yōu)槭蛊鋸膶俚匚挥篮慊臋C構(gòu)”。在韋伯看來，只有在資本主義社會中，個人才能擁有同官僚制進(jìn)行對抗的能力。這種能力來源于私有財產(chǎn)，市場的力量，結(jié)社的自由以及廣泛的民主等。然而即使在資本主義社會中，韋伯也不認(rèn)為民主代表著真正的個人自由和大眾權(quán)利，因為“在官僚制的時代，這僅僅是一個幻想”。韋伯著名的領(lǐng)導(dǎo)民主理論認(rèn)為，民主的作用有兩個：一是選擇一個領(lǐng)袖對官僚進(jìn)行指導(dǎo)和制約，一是使不稱職的領(lǐng)袖下臺。這種代表著自由主義的個人精英式民主理論對傳統(tǒng)的民主理論做出了重大的修正，在某種程度上調(diào)和了古典的民主理論和馬克思主義民主理論的分歧。官僚化理論在韋伯的學(xué)說中具有重要地位，官僚化制度被視為現(xiàn)代化過程的關(guān)鍵制度，其權(quán)力來源于人們的工具理性和效率追求。與此相對應(yīng)的是，馬克思從階級分析的立場出發(fā)，認(rèn)為官僚制首先是一種階級控制的工具，純粹的技術(shù)和行政管理則是官僚制的一個次要的功能。然而在一些社會主義國家的實踐中，在消除了階級對立以后，官僚制經(jīng)歷了一個異化的過程，在東歐某些國家甚至取代無產(chǎn)階級成為一個新的統(tǒng)治階級。托洛茨基將這一現(xiàn)象歸因于各社會主義國家落后的社會狀況。另一些學(xué)者則認(rèn)為，官僚制確保了一種快速的工業(yè)積累，是當(dāng)時普遍落后的社會主義各國不可或缺的選擇。然而這種功利主義的理論并未給各國社會主義實踐的命運以有說服力的解釋。這種理論認(rèn)為“官僚制的權(quán)力問題是一個為保持對勞動力的社會控制所必需的權(quán)力的高度集中問題”，官僚制的權(quán)力根源于生產(chǎn)資料所有制的權(quán)力。

前面的分析中，幾乎所有的理論都認(rèn)為官僚制和民主都是對立的，然而作者畢瑟姆卻不認(rèn)同這種簡單的二元對立的觀點。作者認(rèn)為官僚制和民主之間不存在韋伯所謂的對立。因為現(xiàn)實中的民主是少數(shù)對多數(shù)的服從，而不是全體一致的同意，這意味著民主本身包含著強制。官僚制正是民主本身所必須倚仗的制度。另一方面，民主意味著大眾的壓力，意味著民眾要求更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這也必然導(dǎo)致政治領(lǐng)域的擴張和官僚制的強化。由此可見民主和官僚制具有內(nèi)在的相容性和依賴性。我們的現(xiàn)實追求只能是一個官僚的民主制或者民主的官僚制，作者認(rèn)為這樣一種制度應(yīng)該具有下面三個特征：專業(yè)建議的多元化和開放性；平等而透明的咨詢渠道；在公共服務(wù)的醞釀過程中對公民負(fù)有解釋責(zé)任。然而為什么有那么多的學(xué)者以對立的觀點來看待官僚制和民主的關(guān)系呢？通過進(jìn)一步分析官僚制的運作過程，作者發(fā)現(xiàn)官僚制的一些社會功能使得它必須走向獨立和自我封閉。這些社會功能有：對未解決的社會沖突的管理；中央過分?jǐn)U張的態(tài)勢；保護(hù)國家的安全利益等。換言之，并非官僚制本身反民主，而是官僚制的某些社會功能使得它的信息壟斷能力和組織能力變得反民主。之前的學(xué)者正是混淆了這兩者之間的區(qū)別，將官僚制的社會功能誤解為官僚制屬性本身的缺陷。一種為了確保民主而建立的機制反過來又限制和阻礙了民主，這正是民主的悖論。然而正如作者所言，“作為民主社會的公民，如果我們要擴展民主實踐自身的領(lǐng)域，就需要既理解這種能力的價值，又理解這種能力的局限”。

官僚制作為一種相對封閉的制度，其自身運作的邏輯對于理解整個國家制度運作的重要性不言而喻。在韋伯式的官僚制中，官僚是非人格化的，官僚制的負(fù)面功能源自官僚制結(jié)構(gòu)本身；在馬克思的官僚制中，專業(yè)化的官僚意味著控制和壓迫；畢瑟姆的官僚制在承認(rèn)官僚制對民主的阻礙的同時，卻又表明這是民主自身的吊詭。然而現(xiàn)實中的官僚制卻并不是前面三位學(xué)者所設(shè)計的“理想型”。官僚制是對官僚的制化，而官僚和制的關(guān)系在不同的歷史時段，在不同的文化背景下卻呈現(xiàn)出大異其趣的形式。這些形式在保持官僚制的共性的同時，卻也使官僚制對整個制度的演變按照不同的進(jìn)路發(fā)揮著影響力。這種影響力常常不在陽光之下敞露，而是通過一個個利己的官僚在各種可能的行為選擇的總體作用下發(fā)揮效能。這種作用常常隱沒在冠冕堂皇的辭藻背后，包裹在規(guī)范的形式外表之下，構(gòu)成了制度運作的隱蔽邏輯基礎(chǔ)。

（《官僚制》，［英］畢瑟姆著，韓志明、張毅譯，吉林人民出版社二○○五年一月版，14.00元）