建立我國(guó)企業(yè)年金財(cái)稅監(jiān)管機(jī)制的探討

企業(yè)年金，在我國(guó)是由企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展而來的。2004年5月1日，《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理辦法》正式實(shí)施，表明企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老基金制度正式轉(zhuǎn)為企業(yè)年金制度，兩個(gè)辦法對(duì)企業(yè)年金制度運(yùn)行框架、操作環(huán)節(jié)、監(jiān)管細(xì)節(jié)等各方面都做出了詳盡的規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)年金的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段。企業(yè)年金要得到快速健康的發(fā)展，嚴(yán)格的財(cái)稅政策和有效的監(jiān)管是必不可少的。本文將如何建立企業(yè)年金財(cái)稅監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了初步的探討。

一、立法建章，依法監(jiān)管

根據(jù)美國(guó)一百多年來企業(yè)年金財(cái)稅管理監(jiān)督方面的歷史經(jīng)驗(yàn)，以及我國(guó)目前建立健全稅務(wù)管理制度的情況，我國(guó)的企業(yè)年金財(cái)稅政策的監(jiān)督制度必須從立法開始。只有建立健全企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管的基本法律，政府的有關(guān)監(jiān)管部門才能依法行事，企業(yè)年金計(jì)劃的出資人、參與及服務(wù)機(jī)構(gòu)才能有法可循。對(duì)企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管的立法既可以通過對(duì)現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》中進(jìn)行修改、增加有關(guān)企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管的條款來實(shí)現(xiàn)，也可以根據(jù)企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管的特點(diǎn)另立新法。

企業(yè)年金財(cái)稅政策方面的監(jiān)管與國(guó)家其他稅務(wù)管理的著重點(diǎn)有根本的不同。國(guó)家稅務(wù)管理工作的著重點(diǎn)是以為國(guó)家多收稅、多聚財(cái)，為國(guó)家的整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大的財(cái)力保障為最終目的。而對(duì)企業(yè)年金的財(cái)稅政策的監(jiān)管則必須集中于保證國(guó)家通過給予企業(yè)年金計(jì)劃稅收優(yōu)惠待遇的最終目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。這一目標(biāo)就是通過計(jì)劃的職員覆蓋率、即得受益權(quán)等方面提出的要求使企業(yè)年金能夠?yàn)閺V大企業(yè)職工提供足夠的退休收入，從而使企業(yè)年金成為我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的一個(gè)主要支柱。在保證實(shí)現(xiàn)這一最終目標(biāo)的基礎(chǔ)上，確保企業(yè)和職工個(gè)人向企業(yè)年金交款時(shí)和在職工個(gè)人從計(jì)劃中提款時(shí)免稅、減稅和征稅的準(zhǔn)確性，從而嚴(yán)防騙稅、偷稅和漏稅的腐敗現(xiàn)象。因此，不管是在對(duì)現(xiàn)有的《征管法》的修改增補(bǔ)還是另立新法的內(nèi)容中，都應(yīng)該考慮和反映監(jiān)管企業(yè)年金財(cái)稅政策的這一特點(diǎn)。

在內(nèi)容方面，企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管的有關(guān)法規(guī)應(yīng)該就如下方面做出明文規(guī)定：企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管執(zhí)法的主體；企業(yè)年金財(cái)稅管理的主管政府部門和機(jī)關(guān)；主管部門和機(jī)關(guān)監(jiān)管的職權(quán)范圍、監(jiān)管范圍；企業(yè)年金在建立、運(yùn)行和終止的整個(gè)過程中所必須履行的稅務(wù)申請(qǐng)、稅務(wù)登記申報(bào)、財(cái)務(wù)披露、年度報(bào)告的要求；資助企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)和參加計(jì)劃的職工個(gè)人年度申報(bào)和在提款時(shí)納稅申報(bào)的要求；為企業(yè)年金計(jì)劃提供賬戶管理、投資管理和計(jì)劃其他行政管理的有關(guān)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)所必須履行的扣繳義務(wù)；銀行和其他為企業(yè)年金計(jì)劃提供托管服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)在企業(yè)年金計(jì)劃建立賬戶時(shí)登錄稅務(wù)登記證件號(hào)碼并在有關(guān)證件中登錄其賬戶賬號(hào)的規(guī)定；企業(yè)年金計(jì)劃賬戶財(cái)務(wù)管理的要求；對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃進(jìn)行年度的由獨(dú)立會(huì)計(jì)師進(jìn)行審計(jì)的要求；負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)年金財(cái)稅政策的稅務(wù)人員的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和要求；企業(yè)年金計(jì)劃向計(jì)劃參與者就其財(cái)務(wù)情況做年度披露的要求；對(duì)企業(yè)年金財(cái)務(wù)政策進(jìn)行稽查的制度和檢查方式；對(duì)從企業(yè)年金計(jì)劃中提款時(shí)進(jìn)行征稅的稅務(wù)控制的規(guī)定；對(duì)整個(gè)企業(yè)年金稅收政策監(jiān)管的信息化的要求；以及對(duì)各種違章行為進(jìn)行處罰的規(guī)定和制度等。

法律條款方面，對(duì)主管企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管的政府部門、它們的職權(quán)范圍、企業(yè)年金計(jì)劃財(cái)稅檢查制度等方面尤其重要。這是因?yàn)椋鳛閳?zhí)法部門，基層一線的稅務(wù)人員稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)利較大，再加上社會(huì)上犯罪分子千方百計(jì)的拉攏腐蝕，如果不對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)從機(jī)制上強(qiáng)化制約，就極易出問題。從國(guó)際先進(jìn)的稅收管理經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)稅收管理的實(shí)踐看，稅務(wù)系統(tǒng)反腐倡廉要從源頭上根本解決問題，必須從立法的基礎(chǔ)上和從機(jī)制上分解、上收、制約有關(guān)企業(yè)年金財(cái)稅監(jiān)管政策的執(zhí)法權(quán)。此外，該方面的法律法規(guī)必須明確企業(yè)年金計(jì)劃財(cái)稅政策監(jiān)管部門和被監(jiān)管的企業(yè)年金計(jì)劃之間的法律關(guān)系，建立企業(yè)年金計(jì)劃上門申報(bào)、登記、申請(qǐng)免稅及納稅人和扣繳義務(wù)人在從企業(yè)年金計(jì)劃中提款時(shí)上門申報(bào)繳稅的制度。

該法律法規(guī)還應(yīng)該就企業(yè)年金計(jì)劃財(cái)稅政策監(jiān)管的信息化和管理機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定。在這些規(guī)定中，應(yīng)該收縮基層管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)，規(guī)定企業(yè)年金計(jì)劃財(cái)稅政策監(jiān)管的信息化、專業(yè)化，并將管理執(zhí)法權(quán)從有關(guān)部門的基層第一線上收和分解，以從法律的機(jī)制上減少對(duì)企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管執(zhí)行權(quán)的隨意性。

二、監(jiān)管部門和機(jī)構(gòu)的設(shè)置

由于對(duì)企業(yè)年金發(fā)展和普及的鼓勵(lì)手段是通過給予稅收優(yōu)惠的待遇來實(shí)施的，負(fù)責(zé)企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管的主管部門應(yīng)該由稅務(wù)局來承當(dāng)。另由于所享受的稅收優(yōu)惠待遇基本上是在企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅等中央級(jí)稅務(wù)方面所享受的優(yōu)惠待遇，目前存在的稅務(wù)管理的兩個(gè)系統(tǒng)，即中央稅務(wù)系統(tǒng)和地方稅務(wù)系統(tǒng)，企業(yè)年金的財(cái)稅政策監(jiān)管應(yīng)由中央稅務(wù)系統(tǒng)來統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

同整個(gè)稅收管理的體系相似，對(duì)企業(yè)年金財(cái)稅政策的監(jiān)管也存在著管理、稽查、征收、和處罰四個(gè)環(huán)節(jié)。本人建議，在國(guó)家稅務(wù)總局中專門設(shè)立一個(gè)“企業(yè)年金財(cái)稅管理司”，而不將對(duì)企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管的四個(gè)環(huán)節(jié)的不同職能分散于國(guó)家稅務(wù)總局目前已設(shè)有的各司局當(dāng)中。參考美國(guó)稅務(wù)局雇員退休金計(jì)劃司的機(jī)構(gòu)設(shè)置，企業(yè)年金財(cái)稅管理司可根據(jù)對(duì)企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)職能下設(shè)四個(gè)處：政策法規(guī)處、運(yùn)行管理處、稽查處和財(cái)務(wù)管理處。在企業(yè)年金的財(cái)務(wù)管理方面，由于企業(yè)年金計(jì)劃的賬戶和財(cái)務(wù)管理同其稅收優(yōu)惠各項(xiàng)要求的管理密切相關(guān)，作者認(rèn)為，企業(yè)年金計(jì)劃財(cái)務(wù)管理的責(zé)任和職能應(yīng)由國(guó)家稅務(wù)局主管企業(yè)年金稅務(wù)政策管理的部門來負(fù)責(zé)，而不像美國(guó)那樣，將這一職能設(shè)置在勞工部的管轄之下。

政策法規(guī)處應(yīng)主要負(fù)責(zé)組織起草有關(guān)企業(yè)年金稅收優(yōu)惠法律法規(guī)的草案和實(shí)施細(xì)則；研究提出優(yōu)稅改革的建議；擬定企業(yè)年金優(yōu)稅合格要求的規(guī)章實(shí)施并負(fù)責(zé)對(duì)這一方面所指定政策的調(diào)查研究。此外，該處還應(yīng)與國(guó)家稅務(wù)總局下所設(shè)的政策法規(guī)司相互協(xié)調(diào)，保證企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的制訂同整個(gè)國(guó)家的稅務(wù)政策的制訂相符合。

運(yùn)行管理處則負(fù)責(zé)企業(yè)年金計(jì)劃建立、運(yùn)行至終止整個(gè)過程中財(cái)稅政策的監(jiān)督和管理。其職能包括接受和審批企業(yè)年金計(jì)劃建立的稅務(wù)等記和申請(qǐng)并對(duì)計(jì)劃的建立進(jìn)行建檔和備案；審閱企業(yè)年金計(jì)劃優(yōu)稅合格資格；監(jiān)督、檢閱和審查企業(yè)年金計(jì)劃所需填報(bào)的各種表格并將表格中所要求的內(nèi)容輸入中央電腦備案系統(tǒng)；同國(guó)家稅務(wù)總局下直屬的所得稅管理司、征收管理司進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作；并負(fù)責(zé)企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的公眾教育和宣傳工作。

稽查處的主要責(zé)任是負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃對(duì)國(guó)家稅收政策中有關(guān)企業(yè)年金稅收優(yōu)惠各項(xiàng)要求執(zhí)行和遵守的情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督和控制；指導(dǎo)各個(gè)省市國(guó)家稅務(wù)局分支機(jī)構(gòu)中所設(shè)的企業(yè)年金管理部門負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃進(jìn)行稽查的部門的工作監(jiān)督和實(shí)施；辦理企業(yè)年金違章運(yùn)行的案件和立案的調(diào)查及有關(guān)事項(xiàng)提出審理意見；指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)中對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃的稽查工作。

財(cái)務(wù)管理處的主要責(zé)任是為企業(yè)年金計(jì)劃賬戶的財(cái)務(wù)管理制訂規(guī)章和制度并對(duì)其財(cái)務(wù)和賬戶管理方面實(shí)施監(jiān)督和檢查；同運(yùn)行管理處和稽查處密切合作確保企業(yè)年金計(jì)劃建立透明、公開的財(cái)務(wù)制度；并對(duì)計(jì)劃將其財(cái)務(wù)情況向計(jì)劃參加者進(jìn)行年度披露的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

以上對(duì)企業(yè)年金財(cái)稅制度監(jiān)管的中央級(jí)的體制的建立的建議旨在加強(qiáng)對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃財(cái)稅政策的統(tǒng)一監(jiān)管，并在這一基礎(chǔ)上，建立管理、稽查和征收的分工制約的機(jī)制和制度。

除以上的中央級(jí)的管理體制以外，還應(yīng)在目前國(guó)家稅務(wù)局在各省、市、自治區(qū)和其他地方一級(jí)所建立的國(guó)家稅務(wù)局地方分支機(jī)構(gòu)中建立與中央級(jí)企業(yè)年金財(cái)稅管理制度相對(duì)稱的地方分支機(jī)構(gòu)，如可在北京市國(guó)家稅務(wù)局中建立下屬的企業(yè)年金財(cái)稅管理處，并下設(shè)同樣的四個(gè)科。這些地方分支機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任和職能是按照中央級(jí)部門所制訂的方針和政策，具體實(shí)施企業(yè)年金計(jì)劃財(cái)稅政策的監(jiān)管。

三、建立專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍

建立健全企業(yè)年金財(cái)稅政策的監(jiān)管機(jī)制除了要有嚴(yán)明的規(guī)章制度、有效的管理機(jī)構(gòu)之外，關(guān)鍵還在于人，在于建立一支掌握現(xiàn)代科技手段、高素質(zhì)的監(jiān)管干部隊(duì)伍。作者認(rèn)為，隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)該從兩方面入手：主觀上，加強(qiáng)和提高監(jiān)管人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)；客觀上，建立“任人唯賢”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人事管理權(quán)的監(jiān)督制約，從而減少和杜絕“任人唯親”的腐敗行為。

從主觀的機(jī)制建設(shè)角度來講，首先，培養(yǎng)監(jiān)管人員的政治覺悟和素質(zhì)是至關(guān)重要的。行之有效的企業(yè)年金監(jiān)管系統(tǒng)一方面靠技術(shù)，一方面靠人才，技術(shù)再好，人的思想素質(zhì)跟不上也很難搞好。其次，對(duì)有關(guān)監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平的不斷提高和加強(qiáng)也是建立專業(yè)化企業(yè)年金監(jiān)管隊(duì)伍的關(guān)鍵一環(huán)。在這一方面我們可以參照美國(guó)稅務(wù)局對(duì)其有關(guān)企業(yè)年金專業(yè)管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培養(yǎng)的一些經(jīng)驗(yàn)和做法。比如，企業(yè)年金計(jì)劃財(cái)稅政策的監(jiān)管人員應(yīng)該作為一生職業(yè)的專業(yè)人員來培養(yǎng)。在職業(yè)開始時(shí)應(yīng)起碼具備大學(xué)本科學(xué)歷，最好是學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)或法律的本科專業(yè)。招聘后，應(yīng)進(jìn)行為期3至6個(gè)月的集中學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，集中學(xué)習(xí)國(guó)家稅收法律法規(guī)和有關(guān)征管法方面對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃優(yōu)稅合格的各項(xiàng)要求和管理的規(guī)章制度；此外，應(yīng)該通過舉辦定期的集訓(xùn)班、研討會(huì)、和學(xué)術(shù)交流會(huì)等不同形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)來不斷地提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平。也可以利用互聯(lián)網(wǎng)，鼓勵(lì)基層監(jiān)管人員將第一線監(jiān)管的實(shí)際問題、難處反映到企業(yè)年金財(cái)稅管理司中負(fù)責(zé)技術(shù)指南和細(xì)則的政策法規(guī)司，政策法規(guī)司收到這些疑難問題后，進(jìn)行統(tǒng)一的解答，并將答案通過電腦互聯(lián)網(wǎng)通知各地分支機(jī)構(gòu)。

另一種提高監(jiān)管人員專業(yè)和業(yè)務(wù)水平的分支機(jī)構(gòu)訓(xùn)練方法是，通過定期的地區(qū)或全國(guó)性的電話會(huì)議（telephone conference）將對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃財(cái)稅政策實(shí)際監(jiān)管中的一些實(shí)際案例進(jìn)行分析和討論，并將成功經(jīng)驗(yàn)傳播給全國(guó)各分支機(jī)構(gòu)。另外，在大學(xué)中開設(shè)企業(yè)年金財(cái)稅管理、稅務(wù)政策和其他方面的專業(yè)課程一方面有助于培養(yǎng)這方面的本科生，使其一畢業(yè)就可以錄用到企業(yè)年金財(cái)稅政策的監(jiān)管系統(tǒng)中；另一方面也可以對(duì)在職監(jiān)管人員進(jìn)行專業(yè)上的培訓(xùn)、補(bǔ)充和提高，從而加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍中的業(yè)務(wù)素質(zhì)的質(zhì)量和水平。

從客觀的機(jī)制建設(shè)角度來講，應(yīng)該結(jié)合目前我國(guó)的稅務(wù)系統(tǒng)中正在開展的人事制度上的改革，建立健全企業(yè)年金財(cái)稅政策監(jiān)管以競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)為基礎(chǔ)的“任人唯賢”的用人機(jī)制，對(duì)行政和人事管理權(quán)建立有力的監(jiān)督和制約，從而杜絕濫用人事行政管理權(quán)的行為，消滅滋生腐敗的土壤和環(huán)境。美國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)中對(duì)企業(yè)年金監(jiān)管人員的選拔和任用也有很成功地經(jīng)驗(yàn)。除稅務(wù)總局等高級(jí)官員是由總統(tǒng)直接任命以外，其他下級(jí)的監(jiān)管人員完全都是由職業(yè)、專業(yè)人員或律師來承擔(dān)。他們的任用和提拔完全根據(jù)工作中的表現(xiàn)和業(yè)務(wù)水平來決定。

建設(shè)企業(yè)年金專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍的另一個(gè)重要措施是明確部門職責(zé)，全面推行崗位責(zé)任制和過錯(cuò)追究制，做到崗位權(quán)責(zé)分明和權(quán)利監(jiān)督。對(duì)由于失職瀆職、管理混亂、有章不循、有法不依、或涉嫌其他涉稅違法犯罪活動(dòng)的監(jiān)管人員要依法嚴(yán)肅查處，追究刑事責(zé)任并堅(jiān)決清除出監(jiān)管隊(duì)伍，以此教育和純潔監(jiān)管干部隊(duì)伍。

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