反補(bǔ)貼：美國(guó)貿(mào)易政策的主攻方向

美國(guó)的動(dòng)機(jī)不僅是希望轉(zhuǎn)移在農(nóng)業(yè)問題上受到的壓力，制造在多哈談判中討價(jià)還價(jià)的籌碼；更主要的還是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，爭(zhēng)取逐步將對(duì)工業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)范納入多邊規(guī)則范疇，率先制訂有利于自己的關(guān)于工業(yè)補(bǔ)貼的貿(mào)易規(guī)則，為其貿(mào)易利益服務(wù)。

7月初，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室向世貿(mào)組織提交了一份文件，建議后者擴(kuò)大貿(mào)易補(bǔ)貼的外延，并明令禁止部分扭曲正常貿(mào)易的非法補(bǔ)貼。美國(guó)貿(mào)易代表施瓦布還明確對(duì)媒體表示，“去年圍繞多哈的焦點(diǎn)在于歐美之間在農(nóng)業(yè)問題上的糾葛，但現(xiàn)在談判所面臨的障礙，已越來越多地從農(nóng)業(yè)問題轉(zhuǎn)移到其他市場(chǎng)準(zhǔn)入問題上，特別是發(fā)展中國(guó)家的工業(yè)關(guān)稅”。施瓦布并明確指出，“印度、巴西和中國(guó)等快速增長(zhǎng)的發(fā)展中國(guó)家更需要采取行動(dòng)削減旨在保護(hù)其國(guó)內(nèi)工業(yè)出口商的關(guān)稅”。

施瓦布：工業(yè)補(bǔ)貼問題才是多哈回合談判的主要障礙

“現(xiàn)在是采取下一步舉措、在WTO框架下引入更為嚴(yán)厲的規(guī)則，限制工業(yè)補(bǔ)貼的適用的時(shí)候了。”在提交給世貿(mào)組織的文件中，施瓦布表示，“在一個(gè)日益全球化的經(jīng)濟(jì)體系中，外國(guó)政府的補(bǔ)貼造成了明顯的不公平貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)。”她聲稱，美國(guó)希望WTO明令禁止的工業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目包括鋼鐵和半導(dǎo)體等，并稱對(duì)這類補(bǔ)貼的嚴(yán)格限制將有助消除“我們?cè)S多貿(mào)易伙伴”存在的導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)的貿(mào)易扭曲措施。

美國(guó)此舉的意圖是不言而喻的，即試圖將工業(yè)補(bǔ)貼納入多邊規(guī)則框架下，進(jìn)一步維護(hù)美國(guó)的貿(mào)易利益。人們不會(huì)忘記，早在今年2月，美國(guó)就以中國(guó)在鋼鐵、木材產(chǎn)品及IT等行業(yè)存在所謂貿(mào)易補(bǔ)貼為由，向世貿(mào)組織提出申訴。此次美方提交世貿(mào)組織提案的主要內(nèi)容，是要求禁止五種類型的具體工業(yè)補(bǔ)貼：一是對(duì)相關(guān)企業(yè)營(yíng)運(yùn)虧損的補(bǔ)償；二是政府豁免相關(guān)企業(yè)的債務(wù)；三是向“不具備信用資質(zhì)的”企業(yè)提供貸款；四是對(duì)“不值得投資的”企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資；五是其他非商業(yè)目的的融資。

《華爾街日?qǐng)?bào)》于7月4日刊文指出，由于世貿(mào)組織關(guān)鍵成員在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等問題上仍存在較大分歧，為說服國(guó)內(nèi)輿論，美政府只能以發(fā)展中國(guó)家在工業(yè)補(bǔ)貼和關(guān)稅問題上的讓步為條件，換取自身在關(guān)鍵的農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品問題上的妥協(xié)。文章稱，當(dāng)前WTO框架下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策相對(duì)明確，成員國(guó)為支持本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的適度補(bǔ)貼是允許的。相比之下，對(duì)工業(yè)品補(bǔ)貼的表述則比較含糊，除了禁止直接的出口補(bǔ)貼之外，規(guī)則對(duì)其他類型的補(bǔ)貼如科研支持等沒有明確界定。

從這篇文章可以看出，美國(guó)的動(dòng)機(jī)不僅是希望轉(zhuǎn)移在農(nóng)業(yè)問題上受到的壓力，制造在多哈談判中討價(jià)還價(jià)的籌碼；更主要的還是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，爭(zhēng)取逐步將對(duì)工業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)范納入多邊規(guī)則范疇，率先制訂有利于自己的關(guān)于工業(yè)補(bǔ)貼的貿(mào)易規(guī)則，為其貿(mào)易利益服務(wù)。

追溯：關(guān)于補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼的實(shí)踐和世貿(mào)組織規(guī)則

反觀國(guó)際貿(mào)易救濟(jì)實(shí)踐，發(fā)達(dá)國(guó)家原則上是排除對(duì)所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的出口產(chǎn)品適用反補(bǔ)貼的貿(mào)易救濟(jì)措施的。但2004年4月，加拿大率先打破了這個(gè)慣例，成為第一個(gè)正式對(duì)中國(guó)提起反補(bǔ)貼的國(guó)家。2005年，美國(guó)國(guó)會(huì)一改既定原則，提議修訂相關(guān)立法，矛頭直指非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的出口產(chǎn)品。2005年7月，《美國(guó)貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》獲得通過。從此，反補(bǔ)貼法擴(kuò)大適用至中國(guó)等“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”第一次被成文法認(rèn)可。2006年11月1日，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)接受美國(guó)新篇章公司申請(qǐng)，開始對(duì)中國(guó)等出口的無鍍層薄紙進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查。這是近20年來美國(guó)對(duì)中國(guó)提起的首次反補(bǔ)貼調(diào)查。

補(bǔ)貼措施從本質(zhì)上講，是一種降低國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商和出口商成本、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的政府措施，會(huì)造成貿(mào)易的扭曲，因此歷來為出口國(guó)所用、也為進(jìn)口國(guó)所反對(duì)。但是，補(bǔ)貼又是世界貿(mào)易組織談判最棘手的問題之一。烏拉圭回合經(jīng)過漫長(zhǎng)的馬拉松式的艱苦談判，終于達(dá)成了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》，明確規(guī)定補(bǔ)貼是一種促進(jìn)出口限制進(jìn)口的國(guó)際貿(mào)易手段。WTO成員可以在一定條件下維持或授予特定種類的補(bǔ)貼，但是出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼應(yīng)嚴(yán)厲禁止。此外，協(xié)議還規(guī)定，WTO成員有權(quán)采取反補(bǔ)貼的貿(mào)易救濟(jì)措施，以抵消接受了補(bǔ)貼的進(jìn)口產(chǎn)品所增強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。具體地，《協(xié)議》規(guī)定，只有經(jīng)過調(diào)查證明存在補(bǔ)貼及損害事實(shí)，并且補(bǔ)貼與損害事實(shí)之間存在因果關(guān)系時(shí)，進(jìn)口國(guó)方有權(quán)決定對(duì)享受補(bǔ)貼的進(jìn)口產(chǎn)品采取反補(bǔ)貼措施。如決定征收反補(bǔ)貼稅，應(yīng)當(dāng)遵循最低征稅原則。此外，反補(bǔ)貼措施還有延伸和擴(kuò)展，即反規(guī)避措施，是指針對(duì)規(guī)避反補(bǔ)貼行為而采取的反補(bǔ)貼措施，也是WTO許可的、以消除價(jià)格歧視、保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理利益為目的的法律手段。

因此，不難看出，WTO協(xié)定中關(guān)于補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼的規(guī)則，其重點(diǎn)是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)WTO成員國(guó)內(nèi)貿(mào)易救濟(jì)法和貿(mào)易救濟(jì)的具體行政行為；至于如何具體落實(shí)，尚待各個(gè)WTO成員的國(guó)內(nèi)法。

美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼“公平適當(dāng)”么？

而反觀美國(guó)對(duì)華實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查，其在實(shí)體和程序兩方面都并不符合以《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施協(xié)議》為主干的WTO規(guī)則的精神。

且不說根據(jù)WTO規(guī)則，WTO成員可以根據(jù)實(shí)際情況放棄行使這種貿(mào)易救濟(jì)的權(quán)利，或者選擇不對(duì)某些類型的國(guó)家適用WTO規(guī)則賦予的反補(bǔ)貼之權(quán)利。更重要的是，美國(guó)對(duì)中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家實(shí)行反補(bǔ)貼和反傾銷“雙重歧視”，實(shí)際上是違反了公平貿(mào)易原則、違反了WTO規(guī)則的實(shí)質(zhì)精神。

在反補(bǔ)貼領(lǐng)域，美國(guó)最早的立法是1897年通過的反補(bǔ)貼法。1995年，美國(guó)對(duì)反補(bǔ)貼法中有關(guān)補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施的規(guī)定作了修改，增加了對(duì)“可忽略的進(jìn)口”等問題的新規(guī)定，并通過日落條款來決定是否在5年之后撤回征收反補(bǔ)貼稅的命令。2005年7月，美制定并通過了《美國(guó)貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》，將反補(bǔ)貼法適用到非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的進(jìn)口產(chǎn)品。總體而言，美國(guó)所有涉及反補(bǔ)貼的國(guó)內(nèi)法的總體精神是鮮明、一貫的：即禁止其它國(guó)家對(duì)本國(guó)的工業(yè)和企業(yè)進(jìn)行非法補(bǔ)貼，幫助它們?cè)趪?guó)際市場(chǎng)上獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。一旦發(fā)現(xiàn)哪個(gè)國(guó)家有補(bǔ)貼行為，就可以對(duì)這個(gè)國(guó)家的產(chǎn)品施加反補(bǔ)貼稅。

當(dāng)然，美國(guó)作為WTO成員，完全可以依據(jù)WTO規(guī)則和國(guó)內(nèi)立法的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)則，應(yīng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)或其代表的申請(qǐng)或者在特殊情況下依職權(quán)主動(dòng)實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查。但是，美國(guó)在并無外部壓力的情況下，選擇對(duì)中國(guó)等所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”成員產(chǎn)品實(shí)施反補(bǔ)貼規(guī)則，其背后的誘因卻是深刻、復(fù)雜的。

美國(guó)2005《美國(guó)貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》的主要內(nèi)容是，授權(quán)美國(guó)反補(bǔ)貼法適用于來自非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的進(jìn)口產(chǎn)品。該法案出臺(tái)的背景，正是中國(guó)近年來在WTO多邊貿(mào)易體制下，享受到WTO成員應(yīng)有的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，有關(guān)國(guó)際貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)增勢(shì)迅猛；對(duì)美貿(mào)易順差有急劇拉大之勢(shì)，人民幣升值亦未能夠緩解美國(guó)的憂慮。

美國(guó)一直視中國(guó)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，不認(rèn)可中國(guó)任何企業(yè)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的企業(yè)，是故，美國(guó)對(duì)中國(guó)頻繁啟動(dòng)反傾銷措施、保障措施和特殊保障措施調(diào)查程序，對(duì)華輸美產(chǎn)品實(shí)施不公平的損害評(píng)估和認(rèn)定規(guī)則。但是，這些措施的適用有其固有的局限，對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的“殺傷力”遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到期望的結(jié)果。于是，美國(guó)產(chǎn)業(yè)界和政府主管部門在貿(mào)易保護(hù)主義的思維定勢(shì)下，越來越感覺到必須用盡一切可能的手段保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)免遭所謂中國(guó)制造產(chǎn)品的“損害”。因此，美國(guó)一反常態(tài)，執(zhí)意通過《美國(guó)貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》，將反補(bǔ)貼措施適用到包括中國(guó)在內(nèi)的所謂非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體也就不足為奇了。姑且不論，美國(guó)如此適用法律于一個(gè)發(fā)展中國(guó)家成員是否符合WTO倡導(dǎo)的公平貿(mào)易原則，單就美國(guó)出臺(tái)該法案的針對(duì)性，就可看出其不言自明的不公平性。

美國(guó)無視WTO的公平貿(mào)易精神，濫用反補(bǔ)貼措施，構(gòu)成了國(guó)際貿(mào)易救濟(jì)中最不公平的實(shí)踐

反觀WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》，它要求成員方不得將反補(bǔ)貼措施當(dāng)作貿(mào)易報(bào)復(fù)或貿(mào)易保護(hù)的手段，而只能用以彌補(bǔ)其他成員方的補(bǔ)貼行為給自己所帶來的實(shí)際損害。它并特別要求各成員“對(duì)于補(bǔ)貼進(jìn)口威脅造成損害的情況，實(shí)施反補(bǔ)貼措施的考慮和決定應(yīng)特別慎重”。這些強(qiáng)調(diào)反補(bǔ)貼措施補(bǔ)償功能的法律規(guī)定，蘊(yùn)含了強(qiáng)調(diào)公平和實(shí)質(zhì)正義的精神。

此外，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》還特別規(guī)定了發(fā)展中國(guó)家成員所應(yīng)當(dāng)享受的特殊的和差別待遇。它向所有WTO成員昭示了這樣的理念：發(fā)展中國(guó)家成員是脆弱的有待扶持的發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)體，是需要發(fā)達(dá)國(guó)家給予更多關(guān)照而不是壓制的經(jīng)濟(jì)體。發(fā)達(dá)國(guó)家成員非但不可以動(dòng)輒啟動(dòng)貿(mào)易救濟(jì)措施給發(fā)展中國(guó)家成員的出口產(chǎn)品設(shè)置進(jìn)口障礙，相反前者應(yīng)該從資金和技術(shù)以及能力建設(shè)等各個(gè)方面為后者提供援助。美國(guó)政府顯然沒有做到也根本不愿意做到這一點(diǎn)。

因此，WTO雖然運(yùn)用了包括《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》在內(nèi)的法律規(guī)則架構(gòu)起了保障國(guó)際市場(chǎng)主體權(quán)利和利益實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，并希圖以此形成健康穩(wěn)定的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法治秩序；但從實(shí)踐角度講，國(guó)際社會(huì)尚未形成相對(duì)完備的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法治，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主體的契約自由、交易安全和利益實(shí)現(xiàn)事實(shí)上是不對(duì)稱的。美國(guó)不顧中國(guó)20多年來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革取得的巨大成就，堅(jiān)持視中國(guó)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。一方面在對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查中采取歧視性的“替代國(guó)”做法；另一方面又對(duì)中國(guó)產(chǎn)品啟動(dòng)反補(bǔ)貼調(diào)查，已對(duì)中國(guó)產(chǎn)品構(gòu)成了事實(shí)上的雙重歧視。美國(guó)濫用自己的權(quán)利，構(gòu)成了國(guó)際貿(mào)易救濟(jì)中最不公平的實(shí)踐。此外，從這些已發(fā)生的現(xiàn)實(shí)還可以看出，在150多個(gè)WTO成員中，發(fā)展中國(guó)家是最容易被多邊貿(mào)易規(guī)則邊緣化的群體。僅僅靠在所有WTO成員面前統(tǒng)一實(shí)施一套簡(jiǎn)單的、原則性的規(guī)則，尚不可能實(shí)現(xiàn)WTO的宗旨。