淺析美國地方政府人力資源管理的特點

美國是一個高度發達的資本主義國家，具有相當成熟的人才開發和人力資源管理經驗。在美國，人力資源管理又分為私人部門人力資源管理和公共部門人力資源管理。在國內，關于美國私人部門人力資源管理的研究較為深入和全面，但關于美國公共部門人力資源管理的信息卻知之甚少。那么本文將對近年來美國公共部門中的地方政府人力資源管理的特點做一簡要介紹。

我們首先來看一下近些年美國勞動就業的整體環境。近年來美國勞動力市場的一些新氣象使美國地方政府人力資源管理也呈現了一些新變化。這些新氣象包括：越來越強調勞動力的多元化、人力資源信息技術(HRIS)的普遍運用、以及地方政府在一些服務項目上與私人企業展開競爭。

首先，地方政府勞動力的多元化。美國人認為，勞動力的多元化是組織誠信的最佳體現。如果一個組織中同時能夠接納不同膚色、不同種族的工作者，并使他們能夠為組織目標的實現相互協作、共同努力，這無疑是一個值得信賴的雇主。1964年，美國通過了民權法案第七條，這標志著美國政府為實現勞動力的多元化開始行動。但我們只要稍稍注意以往的地方政府勞動力分布：70％以上的從業人員是白人，大約17％是西班牙裔和亞裔，13％是非洲裔。大多數婦女和少數民族從事簡單重復的文案工作，且都為中低階層的工作，而高層管理仍然是以白人男性為主。我們就可以發現，政府組織的勞動力并不“多元化”。然而近幾年來，平權措施計劃(AAPS)得以深入開展，“多元化”的目標一下子近了不少。美國政府部門的人力資源管理開始重點關注那些本身條件合格，但卻由于種族、性別、膚色等原因失去成為后選人機會的群體。于是，我們發現美國地方政府雇員中的亞裔、非洲裔和拉丁裔越來越多，婦女所占比例也有所增加，并且逐漸占據政府高層管理者的一席之地。

其次，人力資源信息技術的普遍使用。上世紀八十年代和九十年代初，信息技術在地方政府中的作用被定義為：使政府工作有效率。計算機在人力資源管理方面的傳統功能包括：收集、組織、存儲員工的信息，或者進行人事記錄管理，以及評估和預測一些人力資源計劃等。時至今日，對于地方政府來說，“IT”，就是必需品。信息技術的進步促進了其對人力資源管理作用的創新，例如：職務分析、薪酬制度設計、招募、培訓、內部交流、集體談判等。這遠非傳統功能所比擬。而人力資源活動中的效度測試，投資回報率的計算，趨勢分析，可供選擇方案模型，市場工資曲線的確定都需要做大量的金融和統計分析，這些工作都可以通過使用電子表格或統計處理程序來大大縮小工作量。

再次，如今的美國地方政府服務面臨著其它組織或個人的競爭。曾幾何時，政府的服務是居民的唯一來源。美國人將地方政府的服務稱為：“The Only Game in the town”。即“城鎮里的唯一規則”。隨著私人服務覆蓋面的擴張，一些傳統的政府服務領域也受到了挑戰：從垃圾回收到教育事業，私人部門反而做的更有效率。對于居民而言，競爭是好事，至少他們能從競爭中獲取更好的服務和更低的價格。但對于地方政府而言，一旦在某一服務領域不能滿足居民要求，馬上就有私人部門組織提供服務，并且做的相當不錯。于是，政府迫于居民的壓力而不得不與其它的組織分享服務市場，例如：與其它組織簽定外部采購、外包協議等。地方政府的壟斷地位受到挑戰，那么與此相關的人力資源方面的問題也來了。比如，政府雇員面臨裁員，人才競爭更為激烈，職務設計必須更加合理等等。

以上是美國地方政府近年來的一些新的變化和發展。那么與之對應的地方政府人力資源管理的特點是什么呢?

一是體現以人為本

地方政府對雇員的錄用、職位安排、培訓、業績考核、晉升、福利計劃等都注重發揮人的自覺能力和對人的潛能的挖掘。原先人們認為在公共部門找到一個工作就等于找到了一個鐵飯碗，終身不會被解雇，但隨著美國政府改革運動和政府服務私有化運動的深入，這種想法逐漸改變了。州和地方政府開始仿效私人部門，使用績效系統給予出色的工作表現以獎賞，而差勁的工作表現則很有可能被開除。另一方面，地方政府的人力資源部門積極開展培訓與發展計劃。這樣做的好處有很多，包括增加組織生產力，減少錯誤發生，降低跳槽率，給予員工更多權利，加強員工競爭力，發展員工新能力等。然而，培訓也是昂貴的，有效的培訓被認為是一項投資，可以補償培訓的成本；而無效的培訓在增加成本的同時仍未實現潛在的利益。除了工資與福利，設備與設施、損失的生產力，一個政府組織每年平均用在正常的定向培訓上的費用是620億美元。這個數字還不包括那些非正常的培訓費用，而那些培訓大約占據了所有培訓時間的70～80％。

二是體現法律精神

政府在管理雇員時十分關注是否符合法律精神。由于地方政府是私人部門的表率，地方政府一旦在人力資源工作上違反法律，例如歧視、無端解雇、性騷擾等，那將引起軒然大波。再加上美國法律訴訟費用非常昂貴，還要耗費大量的時間、精力，影響組織正常運轉不說，對組織的形象也有損害。地方政府作為特殊的雇主，一方面不得不約束自己的行為，另一方面盡量避免不小心違反法律或發生與工會的對抗。

在美國，就業歧視問題從20世紀30年代以來一直受到社會廣泛關注，但真正引起社會重視是1960～1970年代20年左右的時間里。美國民權運動的興起，使得人權觀念深入人心，反歧視成為社會潮流，導致美國60～70年代勞動與就業立法改革，一系列反歧視法案出臺。現對美國公平就業立法中的幾個關鍵法案做簡單介紹：

薪酬平等法案：該法案1963年在國會通過并于同年6月實施，它規定了從事對技能、責任和艱苦程度的要求相等并且工作條件相似的工作的男女勞動者，雇主必須支付相等的薪酬，禁止以性別因素決定勞動者的薪酬差異。

民權法案：1964年的《民權法案》禁止雇主在員工招募、晉升及就業過程的所有階段將其種族、膚色、宗教、性別或原籍國作為與其他員工有差別對待的原因。該法案一般被認為是美國公平就業立法的基石。

平等就業機會委員會(EEOC)負責對所有雇主在該法案的執行情況方面進行監督。它對涉案各方的干預從勸告到調解再到仲裁，如果這一系列程序下來仍然未能解決，它有權要求首席檢察官起訴違法雇主。由于這套程序太復雜，影響了EEOC的效率，1972年國會修改了法案，將起訴權賦予了EEOC。

11246號和11375號行政令：1965年，為進一步控制和減少就業領域的歧視現象，聯邦政府頒布了《11246與11375號行政令》。它要求政府承包商這樣的雇主不僅不能再有歧視的現象，而且必須采取積極性措施來消除因過去的歧視行為對今天造成的影響。

反年齡歧視法案：1968年6月實施的《反年齡歧視法案》禁止擁有25名以上員工的雇主在員工招募及辭退等就業過程中以年齡做為作出決定的原因。

職業安全與健康法案：《職業安全與健康法案》1971年4月開始實行，旨在為每個勞動者提供一個良好的勞動環境。

除以上法律之外，還有信用報告公平法案、聯邦職業復興法案、隱私法案等法律。總之這些法律的出臺，目的就是一個：所有雇主，包括地方政府的人力資源政策在某種程度上都受到聯邦、州及地方的公平就業法律法規及新的社會規范的約束。

三是體現平等公平

從人員的錄用、選拔、考核等人事管理的方方面面都注重公平，否則會面臨嚴峻的法律問題。另外，美國政府雇員普遍參加工會組織，而在所有公共部門雇員中，地方政府雇員參與工會的比率最高。由于美國的勞工關系是個十分復雜的體系，鑒于篇幅原因，我們不作更多說明。總之，正是由于美國具備嚴密的勞動法與雇傭法，才使得美國的政府雇員得到了公平公正的待遇。類似中國公務員選拔中的性別、身高、戶籍等規定，或者走后門、拉關系等現象在美國是難以想象的。

四是體現務實創新

美國地方政府的人力資源管理通過不斷創新來適應形勢變化。我們不妨來舉幾個例子。

首先，地方政府在組織的領導與管理方面，強調扁平化組織架構和政府雇員的參與式管理。許多傳統的人力資源活動的職責現在由人力資源部門和政府的直線經理共同擔當。比方說，在政府雇員甄選過程中，人力資源部門負責篩選和推薦，而部門領導決定錄用哪個候選人。又比方說，建立績效評估程序、設計表格以地方政府的人力資源部門為主導，而直線經理們則負責為職員考績，舉行績效評估面談。很自然地，我們會想到人力資源管理是否有效取決于直線經理們是否能有效執行他們的職責。地方政府的人力資源政策逐漸被分配給直線部門進行控制，而直線部門對這些政策的發展起到越來越重要的作用。也就是說，如今的地方政府人力資源管理被視為“政策推動者”，而不再是“執行者”。

其次，在人力資源規劃方面，地方政府開始越來越多地使用戰略手段進行人力資源規劃。大型的地方政府采用的方法較規范和程序化，而小型的地方政府往往就非正式一點。人力資源規劃與政府的戰略目標相一致，并且所運用的戰略手段往往借鑒私人部門人力資源管理的商業案例。

再次，在薪酬制度方面，以職位為基礎的工資分級系統仍在地方政府中被廣為應用。然而近年來，類似寬帶薪酬這種新型的薪酬結構也引起了人們的廣泛興趣。在薪酬管理這一領域，有一種趨勢是將工資每年按等級增加轉為按個人或團隊的能力與表現酌情嘉獎。盡管績效工資制仍是主體，但同時一些非傳統的薪酬制度，比如技能工資制或利潤分成也在緩慢地發展。

最后，美國地方政府在員工關系上變得更主動積極。地方政府努力消除那些由工作環境帶來的壓力，并且協助員工解決其它來源的壓力。單親家庭和雙職工家庭平衡工作與家庭的關系是一大熱點問題，人們熱切盼望員工心理援助方案(EAPS)以及其它的一些工作、生活平衡舉措將得到進一步發展。

美國地方政府人力資源管理的理論、原理和技巧以及輔助的研究可以為中國地方政府人力資源管理部門提供一個理論的框架來迎接當前的挑戰和未來的形勢。但這里我們要指出，沒有一種科學理論可以解釋所有問題，也沒有一種理論可以理清所有關系。人力資源管理作為一門社會科學，其涉及的理論與原理甚至比一些物理或生物科學更為微妙和難以定性。本文所敘述的僅僅是對美國地方政府人力資源管理的最新發展做一介紹，使之為我所用，成為具有中國特色的人力資源管理方法。