美、歐在ＷＴＯ反規(guī)避非正式磋商中的立場(chǎng)分析

到目前為止，WTO關(guān)于反傾銷措施的規(guī)避與反規(guī)避問題的談判還沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其主要原因在于美國(guó)、歐盟等成員要求強(qiáng)化國(guó)際反規(guī)避機(jī)制的強(qiáng)硬立場(chǎng)，并不為其他WTO成員(如日本、韓國(guó)等)所認(rèn)同。WTO要建立一種廣為接受的反規(guī)避機(jī)制，即應(yīng)協(xié)調(diào)美、歐與日、韓等成員之間在反規(guī)避問題上所持的不同立場(chǎng)。本文討論WTO反傾銷措施委員會(huì)發(fā)起的反規(guī)避非正式磋商的原則和議題，并對(duì)美國(guó)、歐盟在規(guī)避與反規(guī)避問題上所采取的具體立場(chǎng)進(jìn)行分析。

一、反規(guī)避議題的提出

早在1997年3月20日，WTO反傾銷措施委員會(huì)通過一份“主席提案”(a Chairman’s Proposal)。根據(jù)“主席提案”，有以下三項(xiàng)議題被列入了非正式磋商的范圍：

議題一：如何認(rèn)定規(guī)避成立？

議題二：各成員在面臨他們所認(rèn)為的規(guī)避時(shí)應(yīng)怎么做？

議題三：根據(jù)有關(guān)的WTO規(guī)則，處理規(guī)避問題，應(yīng)該采取什么樣的方式？不應(yīng)該采取什么樣的方式？或者認(rèn)為還有什么其它必要的方式？

對(duì)于第一個(gè)議題，由于迄今為止WTO成員還沒有就怎么才算構(gòu)成規(guī)避反傾銷令約束的問題認(rèn)識(shí)一致。因此，進(jìn)行后續(xù)議題的磋商顯然違反了前面所說的“只有當(dāng)?shù)谝浑A段的磋商成果盡可能被采納后才能進(jìn)行第二階段的非正式磋商”的原則。

對(duì)于第二個(gè)議題，僅僅是在非正式磋商時(shí)作為一種經(jīng)驗(yàn)上的參考。然而，WTO成員分歧的癥結(jié)恰好在于在處理規(guī)避反傾銷稅的方式、方法上，各成員所提方案并不相同。

相對(duì)而言，第三個(gè)議題，即如何應(yīng)對(duì)規(guī)避的問題，對(duì)WTO反規(guī)避規(guī)則談判的最終成功的確起著決定性的作用，因?yàn)檫@一議題直接觸及未來多邊反規(guī)避規(guī)則的制定。

在2005年12月召開的WTO香港部長(zhǎng)會(huì)議上，“部長(zhǎng)宣言”(the Ministerial Declaration)已經(jīng)闡明，如果一項(xiàng)提案與《反傾銷措施協(xié)定》的原則相沖突，那么該項(xiàng)提案就不可能得到實(shí)施。所以，這樣一個(gè)議題——“提案中的反規(guī)避規(guī)則與現(xiàn)存的《反傾銷措施協(xié)定》第6條一致嗎？如果不一致，那么各成員如何消除其中的差異？”——也是非常重要的。事實(shí)上，這是與規(guī)避有關(guān)的磋商所應(yīng)解決的核心問題。但顯然這個(gè)敏感議題與上述第四個(gè)原則相抵觸，即“各成員的反規(guī)避立法或?qū)嵺`須與《反傾銷措施協(xié)定》保持一致的問題不列入非正式磋商的議題。”

總之，現(xiàn)行的反規(guī)避非正式磋商的各項(xiàng)議題在有意地避開那些最重要而談判可能又最費(fèi)時(shí)的棘手問題。

二、美國(guó)針對(duì)反規(guī)避的立場(chǎng)及分析

（一）美國(guó)的立場(chǎng)

鑒于規(guī)避行為是對(duì)反傾銷制度的有效性和可信性的嚴(yán)重威脅，美國(guó)目前在反規(guī)避的立法和實(shí)踐中都處于領(lǐng)先地位。到目前，美國(guó)已向WTO反傾銷措施委員會(huì)下具體主持非正式磋商的工作組(the Informal Group，以下簡(jiǎn)稱“非正式磋商工作組”)提出了涉及前述三項(xiàng)不同議題的一系列提案。

就規(guī)避而言，美國(guó)的定義是：“通過稍加調(diào)整或改變商品的物理性質(zhì)、生產(chǎn)或運(yùn)輸方式達(dá)到逃避被課征反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅的目的，從而導(dǎo)致了WTO成員都已接受的《反傾銷協(xié)定》和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》所規(guī)定的貿(mào)易救濟(jì)的目的和效力的減損。”在美國(guó)的提案中，對(duì)適用反傾銷的三個(gè)基本條件，即傾銷行為的確定，傾銷對(duì)進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)質(zhì)性損害，二者之間存在因果關(guān)系，則沒有涉及。

對(duì)于反規(guī)避中的程序性和實(shí)體性規(guī)則，美國(guó)在其提案中提出，如果原來的反傾銷裁決被適用于某種所謂構(gòu)成規(guī)避的產(chǎn)品，那么應(yīng)采取以下兩種做法：一是將反傾銷裁決中的受限商品范圍擴(kuò)展到該種商品的零部件和構(gòu)件等。因?yàn)樵诿绹?guó)看來，反傾銷訴訟的申請(qǐng)人在反傾銷調(diào)查期間不可能預(yù)料到零部件和經(jīng)過輕微改變的以及最新研發(fā)的相關(guān)產(chǎn)品的出口，從而不能針對(duì)全部?jī)A銷商品申請(qǐng)救濟(jì)。二是傾銷商品的零部件和經(jīng)過輕微改變的產(chǎn)品以及最新研發(fā)的產(chǎn)品應(yīng)被視為是傾銷商品的“相同產(chǎn)品”(Like Products)。這樣就將反規(guī)避調(diào)查的重點(diǎn)放在規(guī)避是否成立上，而不是放在對(duì)新的傾銷與相關(guān)損害的認(rèn)定上。而且美方認(rèn)為重新調(diào)查“會(huì)誘使反傾銷當(dāng)局陷入永久的騙局之中(in a perpetual shell game)”，而提交新的反傾銷申訴會(huì)對(duì)那些欲維持反傾銷令效力的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商產(chǎn)生額外的負(fù)擔(dān)。因此，美方認(rèn)為在反規(guī)避中對(duì)原傾銷令所約束的進(jìn)口商品范圍可做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

（二）基本分析

顯然，在美國(guó)的提案中，其宗旨就是針對(duì)所謂的“不公平貿(mào)易做法”——規(guī)避提供貿(mào)易救濟(jì)。美國(guó)反傾銷當(dāng)局認(rèn)為：“若在反傾銷令發(fā)布后不能通過適用合理的、一致的標(biāo)準(zhǔn)來判斷發(fā)生的變化以對(duì)真正的規(guī)避采取適當(dāng)?shù)拇胧敲催@樣的反傾銷令對(duì)受損害的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供的救濟(jì)將是無意義和無效力的。”

鑒于美國(guó)反規(guī)避當(dāng)局(商務(wù)部)在反規(guī)避調(diào)查中適用以事實(shí)為導(dǎo)向的方法，所以，一方面，把美國(guó)的反規(guī)避機(jī)制視為最系統(tǒng)的一套規(guī)則并不過分；但另一方面，美國(guó)的反規(guī)避提案所內(nèi)涵的貿(mào)易保護(hù)主義色彩太重。毫無疑問，美國(guó)的提案移植于其國(guó)內(nèi)反規(guī)避立法和司法實(shí)踐。但是，依據(jù)美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)而裁定的規(guī)避案不應(yīng)直接適用原來的反傾銷令，除非《反傾銷協(xié)定》中的有關(guān)適用反傾銷的前提條件得到嚴(yán)格的遵守，畢竟反規(guī)避措施也是一種反傾銷措施。根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)的反規(guī)避程序，美國(guó)商務(wù)部被賦予了一種自由裁量權(quán)，即商務(wù)部可以在特殊情況下調(diào)查已被征收反傾銷稅的商品的零部件的進(jìn)口是否規(guī)避了反傾銷稅并做出征收反規(guī)避稅的決定。眾所周知，被征收反傾銷稅的商品的范圍是根據(jù)關(guān)稅稅則劃分的。對(duì)于被指控的傾銷商品的稅號(hào)，美國(guó)通常的做法是：“如果某項(xiàng)產(chǎn)品明確地包括在反傾銷令所描述的商品范圍之內(nèi)，而反傾銷令又沒有明確的規(guī)定該商品的稅號(hào)，那么這個(gè)反傾銷令仍對(duì)該進(jìn)口商品適用”。此外，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)原來負(fù)責(zé)損害調(diào)查的職能也被大大削弱，因?yàn)槟壳霸诿绹?guó)所有的反規(guī)避調(diào)查中，國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)已經(jīng)“建議商務(wù)部與它進(jìn)行協(xié)商是不必要的”。由于不需要對(duì)傾銷和有關(guān)損害重新做出調(diào)查，從而簡(jiǎn)化了反規(guī)避程序并提高了反規(guī)避的效率。

在制定統(tǒng)一的反規(guī)避規(guī)則中，有一個(gè)重要問題必須澄清，就是如何區(qū)分反規(guī)避商品的范圍與反規(guī)避案本身的問題？若在原反傾銷裁決中受到制裁的商品名稱能夠包含最新研發(fā)的或經(jīng)過輕微改變的商品，那么就不必重新建立一套反規(guī)避規(guī)則。但是在美國(guó)現(xiàn)行反規(guī)避法規(guī) 和提交給非正式磋商工作組的文件中均沒有這方面的具體標(biāo)準(zhǔn)。因此，缺少認(rèn)定某種商品是否在反傾銷令約束的商品范圍之內(nèi)（而不是確定某項(xiàng)反傾銷令被規(guī)避了）的規(guī)則是美國(guó)所擬制的反規(guī)避方案的“灰色區(qū)域”。

美國(guó)的反規(guī)避提案還存在一些明顯的不足之處，如對(duì)反規(guī)避的申請(qǐng)人提起反規(guī)避申請(qǐng)的資格缺少必要的法律規(guī)定以及在發(fā)起反規(guī)避調(diào)查時(shí)也缺少條件限制。這就使得反規(guī)避本身難以做到公平、公正。總之，美國(guó)沒能提出一套在有關(guān)WTO機(jī)制下可被廣泛接受的反規(guī)避規(guī)則。

三、歐盟針對(duì)反規(guī)避的立場(chǎng)及分析

（一）歐盟的立場(chǎng)

迄今為止，歐盟已提交了六份與規(guī)避有關(guān)的文件，但都只是涉及到第一項(xiàng)議題，即規(guī)避的認(rèn)定問題。2004年3月，歐盟理事會(huì)頒布了第461/2004號(hào)理事會(huì)條例， 其中修改了對(duì)來自非歐盟成員的進(jìn)口傾銷商品的第384/96號(hào)條例（又稱“《基本反傾銷條例》”）和對(duì)來自非歐盟成員的進(jìn)口補(bǔ)貼商品的第2026/97號(hào)條例。修改后的《基本反傾銷條例》第13條（關(guān)于規(guī)避的規(guī)定）所確立的反規(guī)避規(guī)則已經(jīng)體現(xiàn)在歐盟提交給非正式磋商工作組的文件中。

對(duì)于規(guī)避，歐盟認(rèn)為“對(duì)于實(shí)施的反傾銷程序，若有關(guān)出口商逃避征收反傾銷稅或全部或部分不繳納反傾銷稅，其結(jié)果是減損了WTO《反傾銷協(xié)定》所提供的貿(mào)易救濟(jì)的目的和效力，則對(duì)反傾銷稅的規(guī)避就會(huì)產(chǎn)生”。顯然，這一定義也強(qiáng)調(diào)反傾銷措施與有關(guān)的規(guī)避行為之間的關(guān)系以及對(duì)規(guī)避商品加征關(guān)稅以補(bǔ)償反傾銷救濟(jì)效力的減損。

需要特別說明的是歐盟的方案中還涉及了生產(chǎn)設(shè)備向WTO另一成員的實(shí)質(zhì)和完整的轉(zhuǎn)移問題。歐盟承認(rèn)這種做法代表一種直接投資，這種直接投資是不應(yīng)受到譴責(zé)的，因此這種做法一般不被認(rèn)為構(gòu)成規(guī)避。 這種觀點(diǎn)作為認(rèn)定真正的規(guī)避行為的標(biāo)準(zhǔn)而被歐盟引入到其提交的反規(guī)避建議中。具體的建議包括：①被認(rèn)定的規(guī)避行為發(fā)生的時(shí)間。規(guī)避措施與反傾銷措施同時(shí)實(shí)施，須被當(dāng)作認(rèn)定一種措施與不支付反傾銷稅相聯(lián)系的核心指標(biāo)。②新的投資的程度。如設(shè)備的轉(zhuǎn)移，投資的性質(zhì)和深度，生產(chǎn)或組裝的過程，資產(chǎn)負(fù)債率以及零部件和投入品的來源等。③其它行為的發(fā)生。如產(chǎn)品輕微的變化(若沒有當(dāng)前反傾銷程序的實(shí)施則這種改變是不合理的)，以及是否減損了反傾銷稅的效力等。

上述投資程度指標(biāo)，也可稱之謂“投資要求”(investment requirement)，直接體現(xiàn)為兩種數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，即25%和60%標(biāo)準(zhǔn)。例如，歐盟曾對(duì)原產(chǎn)于某進(jìn)口國(guó)的便攜式電腦征收反傾銷稅。在反傾銷令發(fā)布之后或就在反傾銷令發(fā)布之前，該電腦又在第三國(guó)組裝，從該第三國(guó)進(jìn)口的電腦大量地替代了來自于受反傾銷令約束的WTO成員的電腦。但是，如果產(chǎn)于原出口國(guó)的零部件價(jià)值占產(chǎn)品總價(jià)值的60%以上，而且在第三國(guó)的價(jià)值增值低于生產(chǎn)成本(包括零部件成本、勞動(dòng)成本和企業(yè)管理支出，但不包括企業(yè)利潤(rùn))的25%，就應(yīng)認(rèn)定發(fā)生了規(guī)避行為。

（二）基本分析

雖然歐盟的提案目前尚沒有涉及到其它兩項(xiàng)議題，但正如歐盟所重申的那樣“如果沒有有效的反規(guī)避措施，反傾銷令會(huì)成為空殼”，我們不難看出歐盟在反規(guī)避問題上與美國(guó)持有基本相同的立場(chǎng)。還需特別說明的是，同美國(guó)相比，歐盟發(fā)起的反規(guī)避調(diào)查案數(shù)量毫不遜色。從2000年1月1日至2006年6月30日，歐盟共發(fā)起了46起反規(guī)避調(diào)查，雖然其中即有32起是針對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的出口商品。

在歐盟的提案中，對(duì)原產(chǎn)國(guó)的確定適用特定的本國(guó)含量標(biāo)準(zhǔn)和從價(jià)百分比標(biāo)準(zhǔn)。歐盟在適用這些原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不是以中性的方式實(shí)施，其結(jié)果是限制了國(guó)際貿(mào)易和跨國(guó)投資。因此，這種投資要求即與WTO《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》第2（b）條的規(guī)定不符。雖然《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》第1條第2款和第3條第1款可以用于反傾銷調(diào)查中產(chǎn)品原產(chǎn)地的確定，但目前WTO成員還沒有就未來被協(xié)調(diào)的原產(chǎn)地規(guī)則能否適用于規(guī)避貿(mào)易救濟(jì)措施問題達(dá)成一致。

需要注意的是，前述歐盟反規(guī)避機(jī)制中的損害標(biāo)準(zhǔn)只是對(duì)其反規(guī)避程序中不足之處的改進(jìn)并同時(shí)作為一種判定規(guī)避是否成立的可供選擇的標(biāo)準(zhǔn)，但并不是采取反規(guī)避措施的充分必要條件。換言之，即使沒有進(jìn)行新的損害調(diào)查，歐盟依然可以采取反規(guī)避措施，因?yàn)樵跉W盟的“規(guī)避”定義中，在“存在損害的證據(jù)”后用了“或者”(or)一詞。例如，在兩個(gè)已經(jīng)結(jié)案的案件中，歐盟宣稱在進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查時(shí)只考慮六個(gè)因素：①出口商與組裝商的合作程度；②相關(guān)產(chǎn)品和類似產(chǎn)品；③貿(mào)易方式的變化；④生產(chǎn)轉(zhuǎn)移的不充分的正當(dāng)理由或經(jīng)濟(jì)上的合理性；⑤相同產(chǎn)品的價(jià)格或數(shù)量對(duì)原反傾令銷救濟(jì)效力造成的減損；⑥同原反傾銷令確立的相同或相似產(chǎn)品的正常價(jià)值相比而獲得的傾銷證據(jù)。但是“是否存在損害的證據(jù)”這一條件沒在考慮范圍之內(nèi)。因此，對(duì)這一問題缺乏明確的規(guī)定，使得原反傾銷令會(huì)被隨意的擴(kuò)大。這是歐盟反規(guī)避機(jī)制中的一個(gè)缺陷。

總的來說，為了避免重蹈十幾年前反規(guī)避談判失敗的覆轍，WTO成員(當(dāng)然也包括美國(guó)和歐盟)不應(yīng)忽視反規(guī)避的效率、效果和可預(yù)測(cè)性等因素應(yīng)相互協(xié)調(diào)，尋求制定一套同WTO《反傾銷協(xié)定》基本原則相一致的反規(guī)避規(guī)則。因此，反規(guī)避磋商與談判的重點(diǎn)應(yīng)放在如何制定統(tǒng)一的可被廣泛接受的反規(guī)避機(jī)制，解決諸如隨意擴(kuò)大原反傾銷裁決所認(rèn)定的商品范圍和不實(shí)施相應(yīng)的損害調(diào)查程序等敏感性問題上。像日、韓那樣否認(rèn)WTO制定統(tǒng)一的反規(guī)避機(jī)制的重要性，不是WTO反傾銷措施委員會(huì)所期望的。