政府需在公用事業(yè)民營化改革中走出三大困境

[摘要]作為公用事業(yè)民營化改革的實施者和推動者，政府行為關(guān)系到改革的成功與否。目前，政府在公用事業(yè)民營化改革過程中面臨著三大困境:一是效率與公平的價值沖突;二是政府與“代理企業(yè)”的博弈;三是權(quán)力尋租的誘惑。通過堅持效率和公平并重的價值取向#65380;建立公用事業(yè)新型的公私合作關(guān)系#65380;強化自律和監(jiān)督評價機制等可以針對性地化解這些困境。

[關(guān)鍵詞]公用事業(yè);民營化;政府困境

[中圖分類號]C93[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)11-0011-02

近年來，我國的公共事業(yè)民營化改革有了長足的進展，但政府在公用事業(yè)民營化改革的價值追求#65380;與“代理企業(yè)”的公私合作關(guān)系和自身的抗腐蝕能力等方面還面臨著困境。因此，研究這些困境并找到化解辦法，對政府更好地扮演其在公用事業(yè)民營化改革中角色和履行其承擔的重大責任，推進公用事業(yè)民營化改革的順利進行，具有重大意義。

一#65380;政府在公用事業(yè)民營化改革過程中面臨的三大困境

困境之一:效率與公平的價值沖突

從理論上來講，公用事業(yè)的民營化就是利用政府權(quán)威就公用品的數(shù)量與質(zhì)量進行決策，利用交換機制提高公用品的供給效率。前者的政治過程體現(xiàn)了公平，后者的市場過程體現(xiàn)了效率，其理想狀態(tài)是實現(xiàn)公用事業(yè)領(lǐng)域公平和效率的統(tǒng)一。然而，實踐中很難達到這種理想狀態(tài)，政府必須在公平與效率方面有所取舍。由于公用事業(yè)具有很強的公益性特征，即使在民營化后，公用事業(yè)領(lǐng)域的“普遍服務(wù)”原則也不能因此改變，即全體居民都能以普遍可承受的價格得到滿足基本生活需求和發(fā)展的公用品，這就決定了公用事業(yè)必須堅持保本微利的收費原則。然而，市場機制是追求利潤最大化的，投資于公用事業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)會采取包括提高公用品價格的各種手段盈利，這時公眾尤其是弱勢群體的利益可能就無法保障。

困境之二:政府與“代理企業(yè)”的博弈

民營化強調(diào)的是政府與私人部門之間的合作，為此我國公用事業(yè)民營化改革采取了諸如以建造-運營-移交為核心的BOT模式#65380;以轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓為核心的TOT模式#65380;以公共民營合作制為基礎(chǔ)的PPP模式以及管理層收購的MBO模式等公私合作模式。無論那種模式，由于政府與“代理企業(yè)”不同的價值追求和責任分工，二者之間存在著博弈關(guān)系:“代理企業(yè)”追求的是利潤的最大化，在取得公用事業(yè)經(jīng)營權(quán)之后，“代理企業(yè)”為了盈利，極易出現(xiàn)非法競爭#65380;哄抬價格#65380;欺騙#65380;逃避責任等行為，造成公共福利損失。同時，公用事業(yè)領(lǐng)域的自然壟斷屬性極易使公用事業(yè)由政府壟斷經(jīng)營變成企業(yè)壟斷經(jīng)營，公眾仍然要擔負高額的壟斷價格。當“代理企業(yè)”的這種行為不符合公共利益時，就與政府的職責發(fā)生沖突。作為公共利益代表的政府，由于必須保證公眾尤其是弱勢群體都能公正地享受到公用事業(yè)產(chǎn)品，因此必須承擔監(jiān)督者和責任追究者的職責。因此，在政府與“代理企業(yè)”的博弈中，政府為保障公共利益，必須對“代理企業(yè)”進行有效的監(jiān)督，避免“代理企業(yè)”片面追求高利潤而忽視公共利益。但企業(yè)有其自身的運作程序，在技術(shù)#65380;人力資源和財力方面都對政府提出了很高的要求，政府不可能深入到每一個細節(jié)對其進行監(jiān)督。由于監(jiān)督成本非常高，政府監(jiān)督往往難以滿足這些要求，導(dǎo)致許多監(jiān)督流于形式。

困境之三:權(quán)力尋租的誘惑

公用事業(yè)具有需求相對穩(wěn)定，受經(jīng)濟周期波動影響較小，具有良好的流動性和回報穩(wěn)定性等特點。因此，公用事業(yè)領(lǐng)域存在著巨大的利潤空間，是許多利益集團渴望進入的領(lǐng)域。由于政府在公用事業(yè)民營化過程中掌握著許多涉及企業(yè)利益的權(quán)力。在企業(yè)取得經(jīng)營權(quán)之前，政府擁有國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓#65380;承包合同#65380;特許經(jīng)營#65380;招投標等程序中的權(quán)力;而企業(yè)在取得經(jīng)營權(quán)之后，政府還擁有對公共物品價格#65380;質(zhì)量進行核定和規(guī)范的管制權(quán)力，特權(quán)的存在以及由于法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致的市場結(jié)構(gòu)扭曲給特權(quán)階層創(chuàng)造了充足的設(shè)租空間。毛壽龍教授分析了政府在尋租活動中的行為:其一是通過對某些利益集團有利的政策為誘餌，引誘這些利益集團向他們進貢，即政治創(chuàng)租;其二是以對某些利益集團不利#65380;甚至有害的政策相威脅，迫使這些利益集團向他們進貢，即政治抽租。[1]這樣，一方面企業(yè)為了獲得某些公用事業(yè)產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)以及在獲得經(jīng)營權(quán)之后能夠逃避政府的管制，從而獲得足夠的利潤空間就會千方百計地向政府尋租;另一方面，政府會利用手中的權(quán)力向企業(yè)設(shè)租，因此政府腐敗的機會大大增加了。

二#65380;化解政府困境的對策

(一)堅持效率和公平并重的價值取向

公用事業(yè)的民營化改革應(yīng)當也只能是效率與公平的統(tǒng)一。公用事業(yè)顯著的公共性和民營化后極易發(fā)生的市場化手段與其公益宗旨背離的目標替代風(fēng)險，決定了在公用事業(yè)民營化改革的制度設(shè)計和政策制定上要特別強調(diào)公正原則，為此需明確兩點:一是要在觀念上明確公用事業(yè)民營化與市場化的區(qū)別。公用事業(yè)的民營化與市場化雖然都主張在公用事業(yè)中引入競爭機制#65380;鼓勵民間資本的參與以提高公用事業(yè)的效率#65380;改善服務(wù)品質(zhì)等，但二者有重大區(qū)別:公用事業(yè)的市場化著重于對市場#65380;競爭和效率的強調(diào)，是實現(xiàn)目的的一種手段而更多地出現(xiàn)在公用品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。而公用事業(yè)的民營化則是在政府引入競爭機制#65380;提高效率的同時，仍然注重對公平#65380;民主等政府目標的強調(diào)，它強調(diào)的是政府與私人部門之間的合作，政府仍然要承擔最后的公共責任。強調(diào)民營化與市場化的區(qū)別，是因為在我國的公用事業(yè)改革過程中存在著把民營化等同于市場化的傾向。一些政府部門單純從解決資金和效率來考慮，把自己應(yīng)該承擔的責任轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和社會，出現(xiàn)了“一包了之”#65380;“一賣了之”的政府“甩包袱”現(xiàn)象。二是要合理界定公用事業(yè)民營化的界限。由于不同的公用事業(yè)部門提供的產(chǎn)品其“公共”程度是不同的，其民營化的程度和采取的民營化方式也應(yīng)該是不同的。因此，政府要合理界定公共服務(wù)民營化的界限，區(qū)分不同性質(zhì)不同類型的公用事業(yè)產(chǎn)品，或者繼續(xù)由政府承擔，或者公私合作，或者完全交給私人經(jīng)營。同時，對那些實施民營化的公用事業(yè)領(lǐng)域要區(qū)分不同的環(huán)節(jié)，只有那些具有競爭性的環(huán)節(jié)才進行民營化，不能不加區(qū)分地全部進行外包或特許經(jīng)營。

(二)建立公用事業(yè)新型的公私合作關(guān)系

要走出政府與“代理企業(yè)”的合作困境，就要在政府與“代理企業(yè)”之間建立一種新型關(guān)系——公私伙伴關(guān)系:首先，城市公用品決策與生產(chǎn)分離。即改變我國公用事業(yè)產(chǎn)品決策與生產(chǎn)合一的縱向一體化供給模式，將決策權(quán)與生產(chǎn)權(quán)#65380;經(jīng)營權(quán)相分離，建立有效競爭的微觀基礎(chǔ)。[2]目前我國公用事業(yè)產(chǎn)品供給的決策不僅有相應(yīng)的政府部門掌握，而且生產(chǎn)經(jīng)營和具體服務(wù)也由相應(yīng)部門的下屬企業(yè)運作。如電信#65380;郵政#65380;民政#65380;公交等部門以及其他市政服務(wù)的主管單位與下屬企業(yè)都有內(nèi)在隸屬關(guān)系，由此造成了主管部門對下屬企業(yè)和其他主體不能一視同仁，導(dǎo)致公用事業(yè)領(lǐng)域里事實上的行政壟斷。為打破這種行政壟斷，可以將公用品決策與生產(chǎn)分離，政府行業(yè)管理機構(gòu)負責決策即“掌舵”，而公用品的生產(chǎn)由具體的公用事業(yè)服務(wù)單位來執(zhí)行即“劃槳”。其次，建立健全規(guī)制機制。在政府將某一職能委托給其他主體后，政府的責任并沒有到此為止，隨后的監(jiān)管責任更加重要。因此，在公用事業(yè)民營化改革中，政府既要放松規(guī)制，又需要規(guī)制重構(gòu)，但應(yīng)減少行政手段的運用。(1)完善法律規(guī)制。政府必須從維護公眾利益和企業(yè)利益出發(fā)，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公用事業(yè)領(lǐng)域的的完善配套法律體系，明確政府#65380;企業(yè)雙方的權(quán)利#65380;責任和義務(wù)，對承包商資質(zhì)，公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格#65380;標準#65380;數(shù)量#65380;質(zhì)量#65380;安全，經(jīng)營過程中的各種歧視性行為和投機#65380;作假#65380;行賄行為等進行明確規(guī)制，對企業(yè)的進入#65380;退出#65380;考評和懲罰機制作出明確規(guī)定。相關(guān)法律還要明確具體的監(jiān)管主體#65380;內(nèi)容#65380;方式#65380;程序以及公眾參與途徑等，以減少政府干預(yù)的隨意性和各種腐敗行為。[3](2)建立價格規(guī)制。一是要確定合理的價格幅度。既要考慮企業(yè)的投資規(guī)模#65380;運營成本，又要考慮當?shù)亟?jīng)濟水平和居民承受能力。二是要探索多種定價方式。政府應(yīng)根據(jù)公益性和競爭性的程度和領(lǐng)域，分別采取市場調(diào)節(jié)#65380;政府指導(dǎo)#65380;財政補貼#65380;政府定價等多種方式。三是要建立成本約束機制。政府應(yīng)貫徹落實《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》，明確定價成本構(gòu)成#65380;審核標準和方法，并向社會公布，逐步建立定調(diào)價監(jiān)審和定期監(jiān)審相結(jié)合的成本監(jiān)審制度，增強價格管理的科學(xué)性。

(三)強化自律和監(jiān)督評價機制

在我國市場化的進程中，腐敗這顆毒瘤嚴重地損害了政府形象和公共利益。近年來公用事業(yè)領(lǐng)域一直是腐敗的高發(fā)區(qū)和“重災(zāi)區(qū)”，為了減少公用事業(yè)領(lǐng)域的腐敗，必須強化政府自律和對政府的監(jiān)督評價機制:首先，政府成員應(yīng)培養(yǎng)職業(yè)道德和公共責任意識。只要在強烈的職業(yè)道德和責任感的引導(dǎo)下，才可能防范濫用權(quán)力#65380;滋生腐敗和損害公共利益的各種風(fēng)險。其次，強化內(nèi)部監(jiān)督機制。“陽光是最好的防腐劑”，政府應(yīng)建立信息披露制度，將涉及公用事業(yè)民營化的相關(guān)信息及時披露和公開，并使信息的公開制度化#65380;經(jīng)常化，為各競爭主體創(chuàng)造一個公平的信息環(huán)境。同時，政府應(yīng)嚴格貫徹《中華人民共和國招標投標法》，保證符合條件的企業(yè)都能平等地參與競標，并保證在整個招標過程中的公開透明，用制度的力量把各種不正當?shù)慕灰?65380;尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生降低到最低限度。再次，加強外部監(jiān)督。為避免政府與產(chǎn)品供應(yīng)商暗箱操作，防止承包#65380;轉(zhuǎn)讓#65380;運營過程中的腐敗現(xiàn)象，應(yīng)建立政府與公眾公開#65380;透明#65380;互動的對話協(xié)作機制，要讓公眾和專業(yè)中介機構(gòu)有暢通的渠道直接參與到公用事業(yè)服務(wù)計劃的制訂#65380;實施和監(jiān)督中來，如民意調(diào)查#65380;舉行聽證#65380;公眾參與對政府的績效評估等。最后，建立問責制度。由于公用事業(yè)民營化涉及的主要是經(jīng)濟領(lǐng)域的事務(wù)，具有績效評估的可行性，因此在保證績效評估的客觀性和公正性基礎(chǔ)上，根據(jù)績效評估的結(jié)果，對相關(guān)的政府部門和領(lǐng)導(dǎo)進行問責，對出現(xiàn)問題的相關(guān)責任人和部門要采取實質(zhì)性的懲罰措施。

參考文獻:

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責任編輯侯琦