房改新政：艱難的轉身

8月13日，國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的24號文件(以下簡稱“24號文”)，其核心內容是“加快建立健全以廉租住房制度為重點#65380;多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”。具體而言，24號文明確指出:低收入者可以選擇政府的廉租房或者拿廉租房補貼解決住房問題;中低收入人群可購買有限產權的經濟適用房;其他收入人群則通過市場解決住房問題。

無疑，在房價日漸高企的今天，這份姍姍來遲的文件再次給了多數人一線期望。它標志著，商品房壟斷中國樓市的格局必將產生劇烈變動。長遠來看，隨著政府對保障性住房給予的重點關注，廉租住房#65380;經濟適用房份額的不斷提高，厚積薄發的房改新政必將對中國房價的總體走勢產生特定影響。

值得注意的是，24號文的發布更像是中國漸進式房改過程中的一次艱難的轉身。十年前，即1998年中國房改剛剛啟動時，將住房“保障化”與“市場化”列于同等地位是當時房改的基本準則，起初并無輕視“保障”之說。遺憾的是，歷經十年，住房“市場化”不斷深入，住房“保障化”大幅滯后，前者甚至進一步擠壓了后者的實施空間。時至今日，新一輪政策回歸原始軌跡，重拾舊日宗旨。個中激蕩的歷史宿命實在令人唏噓不已。

(一)南轅北轍的十年房改

1998年，東南亞金融危機的余波遠未消散。彼時，基于避免危機波及#65380;警惕危機覆轍的考慮，擴大國內盡顯疲態的內需成了中國經濟的核心任務。于是，延續計劃經濟體制#65380;長期實行城市福利分房#65380;變相造成“住房短缺”的桎梏受上述背景影響而被徹底打破。當時的設想與如今的24號文在對象細分上稍顯不同，即高收入者購買和租住商品房，中低收入者以經濟適用房滿足需求，最低收入者通過廉租住房解決住房難題。根據這一年“國發23號”文件的規定，經濟適用房覆蓋面應占到城市人口的60%-70%。也就是說，“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”成為十年房改最初的基本方向。

然而，實際操作中可謂南轅北轍。一方面，政府啟動內需的緊迫性變相促成了商品房獨霸中國樓市的格局——住房“商品化”對快速拉動內需的意義不言而喻;另一方面，房地產自身的行業特點也使得房改政策出現了偏差——房地產作為消費和投資的中間環節，對提高各級政府的“GDP政績”有著顯著的成效。在這兩方面的合力作用下，十年房改歷經一半時間之后，開始加速偏離原有軌跡。

2003年9月份，《國務院關于房地產市場持續健康發展的通知》下發各級政府，提出“要逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房;同時，根據當地情況，合理確定經濟適用住房和廉租住房供應對象的具體收入線標準和范圍。”

這一通知顯然得到了各級政府不遺余力的響應。最終，房地產行業的財政收入與城市建設和發展資金乃至“GDP政績”形成緊密的聯動機制。在這一聯動機制下，作為源頭的房地產財政收入被最大限度的挖掘。自然，對財政收入貢獻相對不大的經濟適用房建設大大放緩。同時，隨著城市地價的不斷高企#65380;城市建設的不斷發展#65380;城市人口的不斷增加，城市住房需求日漸膨脹。相應的，稀缺的土地資源所釋放出的相對滯后的住房供給也為開發商抬高房價提供了廣泛的操作空間。最終，需求遠遠領先供給的結果便形成了中國新一輪房價虛高乃至房產泡沫。

對于這一結果，管理層迅速作出了回應。也是在同一年，央行發布旨在提高開發商貸款門檻的121號文件。與此同時，各部委也各盡所能對房地產行業進行了調控。以建設部和發改委的調控方針為例，建設部主張住房供給與需求的雙面壓制，指望“一碗水端平”來穩定房價;發改委則傾向于壓制住房需求以配合住房供給，從而平衡房價。不過，事后證明，市場的閥門一旦打開是難以收攏的。調控形成的市場真空最終使得住房需求出現“井噴”之勢，房價上升從此一發不可收拾，可謂“越調越高”。

(二)重回起點的房改新政

此后五年，中國房價便在不斷的爭議#65380;不斷的調控中自斟自飲#65380;自彈自唱。而房改也隨之陷入了兩難之境:一方面，全面市場化的結果必然照顧不到一些弱勢群體，進而影響和諧社會的發展;另一方面，過度干預市場的結果又將是“越調越高”，實在是得不償失。在這樣的背景下，24號文的應運而生無疑承載了人們太多的期望。

24號文的核心內容是要“建立以廉租住房制度為重點#65380;多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”。在房改新政再度重視住房“保障化”#65380;重回起點的基礎之上，這一核心內容被賦予了更多的現實意義。與“國發23號”文件相比，此次新政將廉租住房的保障范圍從最低收入家庭擴展到低收入住房困難家庭，也將經濟適用房的保障范圍從原來的中低收入家庭縮小到了低收入家庭。這一方面說明政府已經實事求是地認同了中國收入漸成兩級分化之勢的現狀，另一方面，它更說明，隨著政府財力的不斷積累，中國政府有能力擴大保障對象的范圍，進而加快和諧社會的發展進程。

當然，24號文的意義遠不止于此。從本質上而言，它將明確劃分政府和市場的邊界。即通過將住房“保障化”與“市場化”分離的方式來解決房改過程中的兩難之困。從此，政府可專注于保障性住房供給以及房地產市場監管這兩大職能，從而脫離“越調越高”的惡性循環。

為實現上述構想，相關職能部門的調整已經蓄勢待發。據建設部一位權威人士透露，“以后會有一個專門機構來管理全國保障性住房工作”即所謂的“住房保障司”。它將由現有的“住房保障與房改指導處”以及“公積金管理處”合并而成。此外，與“住房保障司”相對應的“房地產管理司”也在緊鑼密鼓的籌備中。前者將主要負責住房保障制度建設和政策制定#65380;執行，后者則集中于房地產行業的管理。

值得注意的是，在24號文基礎上，建設部首次明確“兩限房”也將納入住房保障體系。“兩限房”是指經城市人民政府批準，在限制套型比例#65380;限定銷售價格的基礎上，以競地價#65380;競房價的方式，招標確定住宅項目開發建設單位，由中標單位按照約定標準建設，按照約定價位面向符合條件的居民銷售的中低價位#65380;中小套型普通商品住房。很明顯，“兩限房”進入住房保障體系對解決中等收入人群的住房難題大有裨益。當然，據知情人士透露，初期中央對各地“兩限房”的開發規模將不做具體要求，不過，既然要加大住房保障力度，“兩限房”，作為政府#65380;公眾#65380;市場三方共贏的產物，其規模終會得到提高。

(三)知易行難的房改愿景

在關注中等收入人群住房困難的基礎之上，24號文傾向于著重解決低收入人群的住房難題。它提出了一個明確的愿景，即在2010年，全國實現廉租房從覆蓋“最低收入住房困難戶”擴大至“低收入住房困難戶”。

事實上，這一愿景可謂知易行難。其中包括兩大問題值得重視:

——資金數額問題。24號文提供了四條翔實的資金渠道:地方財政的預算撥款;10%以上的土地出讓凈收益;住房公積金的全部增值收益;中央對中西部地區的預算內投資補助以及廉租房保障專項補助。

其中，財政部與建設部在涉及到中央應攤派的資金數額上存在較大分歧。據知情人士透露，建設部主張中央出政策，地方出資金;財政部則認為，鑒于當前的住房困難戶與建設部估算的數目相去甚遠，財政部不贊成地方政府成為“冤大頭”。

兩部門“扯皮”的焦點在于當前人均住房面積低于10平方米的城市“雙困戶”(住房困難以及收入困難)的底數不清。據財政部2005年的典型調查，全國當時共有110萬“雙困戶”;建設部則認為目前全國共有近400萬“雙困戶”。顯然，至少財政部不愿相信，短短兩年全國“雙困戶”竟增長2倍有余。

當然，再去調查這一數字的真偽也不現實。多數專家建議采用折中方案即中央和地方各自分攤廉租房建設資金的一半。

需要特別指出的是，將財政部和建設部的估算結果作一平均處理，目前全國至少有近255萬人均住房面積低于10平方米的城市“雙困戶”。要解決這部分人群的廉租房問題，中央和地方政府首先需投入近千億元，再加上解決其他低收入人群住房困難所需的建設資金以及租賃補貼資金，綜合數目無疑十分龐大。

——資金落實問題。龐大的資金數目對中央和地方而言都不輕松，不過，上述四個渠道的資金能否全額亦或大部分落實到位更是關鍵。其中，尤以土地出讓凈收益和全國住房公積金增值收益這兩大資金來源為甚。據建設部統計:去年前者如按正常的比例提取資金，那么用于廉租房建設的數目可達135億元，實際情況則是，最終落實的資金僅為3億元;而后者去年計提100億元，實際投入廉租房建設的只有20億元。

就土地出讓凈收益而言，其定義是土地出讓金總價減去征地成本和各項稅費后的凈收益。值得注意的是，在過去相當長時間內，地方政府都將此收益作為預算外收入的主要來源，故土地出讓凈收益又被戲稱為“第二財政”。它作為地方政府推進城市發展甚至創造形象工程的主要資金來源，向來是與“GDP政績”掛鉤的。盡管目前中央已明確把低收入群體住房保障列入“政績考核”。但是，對于一些領導人而言，在土地出讓凈收益相對額定的情況下，要在“GDP政績”與“廉租房政績”之間作出取舍，實在是左右為難。此外，雖然自今年年初開始土地出讓金已被納入地方預算管理，但是在扣除了包括占土地出讓總價10%—15%的“新增建設用地有償使用費”#65380;每畝數千到數萬元不等的征地成本#65380;其他稅收乃至引資所需建設費以及占土地出讓金2%的征地業務費等數目達十多項的費用之后，剩余的10%對于所需數目十分龐大的廉租房建設資金來說不啻于杯水車薪。

另就住房公積金而言，大部分應提收益長期滯留在各地公積金管理中心以及政府財政部門，管理分散不說，監督機制也不完善。因此，要將這部分增值收益完全用于廉租房建設在現階段是可望而不可即的。并且，政府強制把原本屬于全體公眾的增值收益用于低收入人群的廉租房建設，本身就缺少相應的制度配合，因此就顯得合情而不合理，相關爭議也就在所難免。

當然，涉及到的制度性問題非一朝一夕間所能改變，這將是一個長期的漸進式過程。令人欣慰的是，就在24號文發布的十多天后，8月24日至25日，全國住房工作會議也在北京順利召開。會議決定:今年年底前，在所有設區城市，凡符合規定住房困難條件#65380;申請租賃補貼的低保家庭，基本做到應保盡保;明年年底前，覆蓋到所有縣城，東部地區和其他有條件的地區，要率先把保障對象擴大到低收入住房困難家庭;2010年底前，全國城市低收入住房困難家庭都要納入保障范圍。

雖然房改另一個突出的問題如利劍一般始終高懸于人們的頭頂:如若現有的政績評價機制以及財稅體制仍然不作絲毫變動，那么房改新政的艱難轉身又有何實踐意義?

但是，明確的改革步驟表明新一輪房改的轉身之勢已不可阻遏，亡羊補牢，猶未為晚。

(作者單位:萬和源傳媒公司市場部)

責任編輯侯琦