關注隱蔽上漲的社會管理成本

中國1978年的行政管理費為52.9億元，2005年飆升至6512億元，劇增123.5倍。年均增長19.5%，超過GDP增速約1倍，約占財政總支出1/5。1982年國務院有正式部委多達100個，經過6次精簡機構，到2003年只剩29個部委。為什么撤停并轉后行政管理費不減反增？

人類出于對秩序的需要而需要一個政府，因需要“第三方”監督執行契約而需要公正的公權力。政府和公權力部門的運行成本稱行政管理費，而行政管理費只不過是一個社會管理成本中的直接、顯性部分，是對經濟剩余的必要扣除。

中國1978年的行政管理費為52.9億元，2005年飆升至6512億元，劇增123.5倍。年均增長19.5%，超過GDP增速約1倍，占財政總支出額3.4萬億的19.2%，約1/5。等于每5元賦稅就有1元被用于社會管理。僅2005年，中國的行政管理費就凈增支990億元，而同期財政最大的一筆支農資金額為1792億元，全部撫恤和社會福利支出716億元，轉移支付不發達地區195億元，環保的財政總支出133億元……。按已往增速計算，2006年中國的行政管理費凈增支應為1150億元左右，已經很接近“驚人”的定義。顯然，目前維持中國公權力機器的運轉是很費錢的。

在按功能分類的財政支出中，盡管行政管理費的增速很快，卻未能占據“冠軍”的位置，它只配做“亞軍”。“冠軍”被較靈活的“其他支出”奪得：從1978年的35.4億元猛增至2005年的6673億元，絕對數和增速都壓倒了行政管理費支出。我國南方某大城市的《統計年鑒》中竟然沒有財政支出專欄，僅在扉頁畫了一個小示意圖，圖中顯示“其他開支”占到財政支出總份額的39.9%，這筆錢基本上“黑洞化”了。稍微熟悉政府開支規律的人都知道，“其他支出”通常由政府行政首長支配，其中一個很可觀的比例實際上被用于行政開支。但將這兩個項目加起來，仍不足以反映中國社會管理的全部成本，甚至還不是行政管理費的最終成本。

在進一步討論之前，需要說明兩個問題，一是在行政管理費名目下被“打包”處理的開支確實不少；二是同樣被“打包”處理的項目中實際被用于“行政開支”的比例也不少，比如在“經濟建設費”當中，不可能沒有貨真價實的“準行政開支”，其中包括由建設單位出錢組織的出國考察團里政府官員的費用，以及宴請政府官員的開支等等。可見在“行政管理費”名目下被“打包”處理的部分，不能構成對全社會“行政管理費”的實質性扣減。

既然正式的“行政管理費”和“其他支出”中實際用于“行政開支”的部分不止于上述數額，那么還有其他的正式行政開支項目嗎？可以肯定地說：有。很多分析人士沒有注意到正式公布的“預算外資金分項目支出”，它在2005年的各項記錄是，合計支出4351.7億元，其中被補貼到“基本建設支出”的部分只有287.2億元，行政事業費支出為3133.8億元，比重竟然高達76.15%，超過3/4。這意味著政府的預算外資金收入的絕大部分被用于行政開支，并達到了令人心寒的大比例。同一支出項目下用于“城市維護費”為193.8億元，忽忽悠悠的“其他支出”為531.74億元，誰能擔保這筆錢當中沒有一分一文用于“行政管理費”？總體上，中央和地方政府預算外資金比例是地方政府的部分不斷上升，從1986年的58.8%上升到2004年的92.5%。但是，人們很難相信中央政府2004年的預算外收入僅為正式公布的350.69億元。

上述數據都在國家正式公布的資料里明擺著，“縮水”的可能性大，“摻水”的可能性小。然而中國“行政管理費”的開支賬尚未算完，因為人們所熟悉的“小金庫”還不在視線以內。一般說來，“小金庫”之大小與公權力之大小及其與經濟活動的相關度極大。“小金庫”在計劃經濟時代沒有，它是在改革開放時期形成的特殊“體外循環”資金。這部分資金既神秘莫測，也深不可測。老百姓不知道，各公權力部門的領導對這部分資金的收支狀況卻長袖善舞，估計約有1/3實際流向真正需要或者似乎需要支出的行政管理項目。忽略這部分錢的統計至少有不全面、不厚道之嫌，因為它既來自于民間，也來自于權力。無疑，“小金庫”是一個令人反感的概念。

客觀說，我國公、檢、法系統的辦案經費是不足的。中國警察的數量不足世界每千人平均比例的1/3，于是中國有數量龐大的編外治安員、協警。中西部欠發達地區的司法系統工作經費之少，已經到了很說不過去的程度，有些縣級司法部門連辦案所需的長途電話都打不起。中國要建立法治社會，司法經費的投入若不增加，往往會走進“合理的要求得不到合理的滿足，就只能用不合理的手段來滿足”的惡性循環，影響社會公信度。

將上述各項開支加起來算一算，管理中國這個社會所需消耗的經濟剩余一共是多少？更重要的是，絕大多數人不知道中國的行政管理費用實際花掉多少，哪些部門還缺多少？對于這些必須認真守衛的公共資金，政府沒有講清楚，人大代表也沒有問清楚，未來政府應逐步增加公共資金使用的透明度。今年的人代會上有代表提出這個問題，算得上是一個積極的信號。可惜這位代表給出的數據摻雜了過多的“猜測”成分和“情緒”成分，比如，講政府的預算外資金有1萬億就有些離譜。

根據筆者保守的估計，中國的行政管理費花掉了中國稅費總收入約1/5，低于不發達國家的平均水平，但高于發達國家1～4倍。面對這筆剛性上漲的公共資金開支項目，合理的懷疑似應從體制上入手——在改革開放之初，政府既要照顧舊體制，又要培育新體制，還要努力“償還歷史的欠賬”（改善基本的行政辦公條件以提高效率，如電話、打印、傳真設備等等）。1982年國務院有正式部委多達100個，經過6次精簡機構，到2003年只剩29個部委。政府直接管企業的職能部門除國資委以外都被撤并了，為什么行政管理費不減反增？一個可能的解釋是，對于一個人口眾多的大國的反貧困目標，單一制政體安排可能是有效率的，即社會主義制度的優勢在于集中力量辦大事。而對于日益增加的多樣化、個性化、集團化、地區化的利益需求，聯邦分權體制或許更有效率。

在行政管理費開支越來越高的事實面前，有一種解釋叫“吃飯財政”，即“人頭費”所占比例過高。該見解對于中西部貧困地區確有一定解釋力，但對于全國范圍內統計意義上的情況而言，恐怕就不是那么回事了。事實上，我國花費了巨額行政管理費所安排的就業人員總數為1240.8萬人，中國全部“吃皇糧”的就業人數是3817.4萬人（不包括軍警人數）。在后勤社會化政策的推動下，目前我國公權力機關內的輔助就業率不到正式職員的1/5，這部分從事簡單勞動的人員工資較低，也沒有在行政管理費名下列支的社會福利。這樣計算下來，2005年中國財政供養每位公職人員的平均花費為5.25萬元，而被正式統計的名義工資僅2.05萬元，低于信息產業的4.05萬元、金融業的3.22萬元、科技業的2.74萬元等。所以說，所謂行政管理費是“吃飯財政”的判斷并不準確和普遍，行政管理費已經不等于“人頭費”了。

政府花錢多固然與政府管的事情太多有關。在理論上，“政府是集體行動的工具”。對于各級政府在中國社會結構中勇擔無限責任的事實，人們異議不多。問題在于政府承擔無限責任的形成機制是什么？說句公道話，如果政府抓住權力不放，那么所對應的責任和義務自然比較大，而事實上政府職能總體呈減少趨勢。如果老百姓指望政府事無巨細地打理公民身邊的一切公共事務，那么政府的那份無限責任就是由老百姓主動委托給政府的，政府糜貴就有必然性。如果中國老百姓拙于自治、自我管理經驗，那么大大小小的公共事務、公共管理職能就不能從政府身上卸載，百姓也很難在公共生活的實踐中增長經驗和才干。假若如此，中國人憑借什么公共生活經歷自稱“公民”？

一個在28年間保持經濟增長速度近10個百分點的執政黨是大有其功的。在涉及公共事務“管理”的命題下，中國還有漫長的路要走。政府應努力降低公共管理重心，公民也應多謀自治，少求政府。毛澤東曾說過，“我們應當相信群眾，我們應當相信黨，這是兩條根本的原理”。中國應在社會管理實踐中更平衡地把握這兩條根本的原理。

（注：本文數據來自《中國統計年鑒2006》，或經作者計算得出）

編輯：靳偉華