淺析跨國公司對國家政治主權的影響

摘要：主權原則是國際法的基本原則，主要用以調整國家與國家之間的關系。但隨著跨國公司實力的壯大，跨國公司為了實現自己的全球戰略，通過各種方式越來越多地介入到國家的政治活動中，不斷侵蝕著國家主權尤其是發展中國家的政治主權?？鐕九c國家政治主權的關系引起了國際社會的重視，國際社會試圖通過國際法來調整跨國公司與國家政治主權的關系。

關鍵詞：政治主權；政治干預；腐蝕行徑；院外活動

中圖分類號：D815

文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X(2007)07-0029-04

一、國家政治主權的內涵

主權最初是政治學領域中的一個術語，是由法國古典法學家、政治思想家讓·博丹在其《論共和國》一書中最早提出的。主權從政治學領域進入國際法領域則是被稱為“國際法之父”的荷蘭國際法學家格老修斯的貢獻。在其所著的《戰爭與和平法》中，格老修斯從國際法和國際關系的角度系統論述了國家主權，從而將主權正式引入了國際法領域，成為國際法中的一個基本概念。1618-1648年歐洲三十年戰爭后所簽署《威斯特伐利亞和約》受到格老修斯主權學說的影響，和約承認荷蘭與瑞士為主權國家，確認了主權是國家的最重要屬性。

主權進入國際法領域后，隨著國際關系和國際法的發展，其內涵得到不斷擴展。完整的國家主權包括了政治主權、經濟主權和文化主權，而政治主權是國家主權最重要的體現，是國家賴以存在、成為獨立主權國家的基礎，也是國家享有經濟主權、文化主權的前提。政治主權是國家在政治領域中所享有的主權，表現為對內和對外兩個方面：一是對內的最高權，即國家對其領土內的一切人和物以及領域外的本國人享有屬地優越權和屬人優越權；二是對外的獨立權，即按照國際法原則，在國際關系中獨立自主地處理各種國際事務，不受任何外來的干涉和侵犯，如國家有權按照自己的意志，根據本國的情況，自由選擇自己的政治制度、社會制度、國家形式，組織自己的政府，制訂國家的法律，決定國家的對內對外政策等。

從17世紀40年代近代國際法的產生一直到上世紀60、70年代非殖民化運動和民族解放運動興起之前，國家主權更多地是強調國家的政治主權。國家主權原則作為國際法的基本原則和國際交往中的基本準則，要求各國在其相互關系中尊重對方的主權，每個國家不論大小、強弱和政治、經濟制度如何，都應互相尊重主權，平等交往。各國有權自主地處理其內外事務，自由選擇其社會、政治和經濟制度，不受任何形式的干涉。從《聯合國憲章》的規定以及聯合國大會通過的《關于各國依聯合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則宣言》中對主權原則的詳盡解釋看，均強調國家領土完整及政治獨立不得侵犯，每一國均有權利自由選擇并發展其政治、社會、經濟及文化制度。在國際法和國際關系實踐中，對于那些尚未建立獨立國家的殖民地、半殖民地、附屬國而言，政治主權是其建立獨立主權國家的法理基礎；而對于那些新獨立國家而言，政治主權則是其對內維護有效統治，對外維護政治獨立、抵抗外國干涉的有效保障。

隨著經濟全球化和全球一體化的不斷深入，經濟主權和文化主權開始受到各國尤其是發展中國家的重視。經濟主權強調一國在經濟上的獨立，有權制訂本國經濟和社會發展政策，開發、利用和處置自己的天然財富和資源，不允許任何外國、國際組織或國際集團進行破壞和干預；文化主權則是指一國在維護本國民族文化特性方面所擁有的排他的最高權力。國家的經濟主權和文化主權被認為是國家享有政治主權、維護獨立地位的保障，政治主權則是國家實現經濟主權和文化主權的前提。不難想象，一旦國家失去了政治獨立，就無法有效地制訂適合其自身發展的經濟政策，無法控制和利用其自然資源，更無法保持其民族文化方面的獨立性。

二、跨國公司對國家政治主權的侵蝕

跨國公司是伴隨著國際分工、國際貿易以及國際投資的發展而逐漸發展起來的。自世界上第一家跨國公司誕生以來，經過一百多年的發展，尤其是二戰后，得益于科學技術的不斷進步，交通、通訊條件的不斷改善，以及各國在投資、貿易領域普遍實行自由化和放松管制政策，跨國公司獲得了前所未有的發展。一方面，跨國公司對推動整個世界經濟的發展、促進東道國尤其是發展中東道國經濟方面發揮了積極作用；但另一方面隨著跨國公司實力的增長，跨國公司為了實現其全球戰略，不惜侵蝕國家的政治主權，尤其是發展中東道國的政治主權?？鐕緦|道國政治主權的侵蝕主要體現在以下幾個方面：

(一)政治干預

跨國公司為了在東道國實現其經濟上的利益，或保持其既得利益，不惜采用政治干預的手段?？鐕緫{借其強大的經濟實力，通過賄選、資助反政府活動和政變、制造經濟混亂等手段，左右東道國的政治進程，甚至利用母國政府的經濟和政治壓力甚至軍事壓力，干涉東道國內政，甚至顛覆東道國合法政府。例如1965年，秘魯希望調整其電話業務，國際電話電報公司便通過當時的美國國務卿迪安·拉斯克，要求美國政府為該公司利益作最高層次的干預；1953年英國石油公司在幫助推翻伊朗摩薩德政府中發揮了重要作用；20世紀90年代一些美國石油公司對安哥拉政府同安盟游擊隊之間的內戰起了很大影響等。

跨國公司干涉所在國內政的典型事例之一是美國聯合果品公司20世紀50年代初策劃推翻危地馬拉阿本斯政府的陰謀活動。在危地馬拉，聯合果品公司控制了該國港口、鐵路、海運和通訊機構，危地馬拉92％的香蕉生產和大部分咖啡的種植和生產以及對外貿易也掌握在該公司手中。危地馬拉阿本斯政府的外長托里埃略曾指出危地馬拉“名義上是一個自由、獨立的主權共和國，實際上是聯合果品公司、中美洲國際鐵路公司、證券股份公司攫取利潤的殖民地”。1950年11月主張民主改革的阿本斯當選為危地馬拉總統。阿本斯政府力圖擺脫外國資本控制，發展民族經濟。由于對新當選的危地馬拉總統阿本斯對其土地實行征收不滿，聯合果品公司遂聯合美國中央情報局策劃推翻阿本斯政府的陰謀，組織反政府武裝入侵危地馬拉，迫使阿本斯辭職流亡，從而把征收的聯合果品公司的土地全部發還，并恢復該公司在該國享有的特權。

跨國公司直接干涉一國內政另一個著名的例子是美國國際電話電報公司于20世紀70年代初在智利參與推翻阿連德總統的社會黨政府。國際電話電報公司是專門從事新興通訊行業的跨國公司，1971年該公司在《財富》雜志所列全美最大的500家企業中名列第8位。國際電話電報公司在智利的資產包括智利電話公司、標準電氣公司、兩個喜來登旅館和其他一些較小的資產，估價約為1.5億美元。盡管投資不多，但國際電話電報公司仍然擔心其財產被智利即將當選的阿連德政府國有化，遂展開反對阿連德的活動。根據美國參議院成立的跨國公司小組委員會所提供的報告，國際電話電報公司最高層管理者企圖讓中央情報局參與一項操縱總統選舉結果的計劃，公司此舉使它超越了可以接受的行為界限。正如阿連德在聯合國大會發表演說時稱：“國際電話電報公司已將它的觸須侵入了我國，它企圖支配我們的政治生活。我控告該公司企圖引發內戰……這家大公司在阻擾我們行使主權國家權力方面頗有效力，它詭計多端，行為令人恐懼”。正是基于以上事件，聯合國經社理事會一致通過了一項決議，要求成立一個研究小組來調查跨國公司在發展中國家的作用和影響。

(二)腐蝕行徑

腐蝕行徑對東道國政治主權的干涉主要是跨國公司通過賄賂東道國政府官員，從而影響其決策，為跨國公司謀取不正當利益。腐蝕行徑主要包括政治賄賂和商業賄賂兩個方面。政治賄賂是指跨國公司為在東道國謀取不正當利益而向東道國有關政府官員行賄。賄賂的形式有很多，有的表現為違法支付款項，例如給予回扣、政治捐款、各種捐助、禮金等，還有的采取更為隱蔽的手法，例如助學機會、腐敗期權、關聯交易、第三方轉賬、虛擬職位、聘任顧問、股權激勵等。

跨國公司的政治賄賂雖然不斷受到揭發和道德規范的約束，但仍層出不窮。例如，1975年美國聯合商標公司董事長因為該公司曾向一名洪都拉斯政府官員行賄125萬美元，以期降低該國香蕉出口稅事件受到新聞界披露而自殺。?？松凸?、洛克希德公司以及其他許多大公司中，不正常的賄賂很多，以至于國際商會在它的一份報告中承認有“收買官員資金”的存在。1976年美國證券交易委員會的一份調查報告顯示，400多家公司承認它們在海外存在非法的或有問題的交易，曾經向外國政府官員、政治家和政治團體支付了高達30億美元的巨款，而且多數是自愿行為。近期的政治行賄事件包括：2004年11月全球最大的通訊商之一朗訊被揭發向沙特阿拉伯電信部長行賄1500萬到2500萬美元的現金和禮品，以獲得沙特阿拉伯50億美元的訂單；2004年10月全球最大的汽車制造商之一戴姆勒一克萊斯勒公司被揭利用40個賬號向外國政府官員行賄；2005年3月，美國證券交易委員會指控巨人公司向貝寧共和國總統的商業咨詢顧問支付了超過350萬美元的賄金；2005年1月孟山都公司因向印度尼西亞政府官員行賄向美國證券交易委員會繳納了50萬美元的罰金。

跨國公司進行政治行賄最為典型的例子是洛克希德公司的海外行賄活動。洛克希德公司是美國重要的軍火企業，也是世界上大型的跨國公司。1975年9月，由參議員弗蘭克·丘奇主持的有關跨國公司小組委員會聽證會披露：洛克希德公司向外國機構和政府官員行賄達2億多美元。洛克希德公司的行賄丑聞包括荷蘭親王受賄事件、行賄日本政府官員案等，在日本的行賄導致田中角榮首相被迫辭職以及多人被捕。洛克希德公司的行賄同時涉及許多其它國家，例如沙特阿拉伯、伊朗、意大利、西班牙、南非、希臘、墨西哥、尼日利亞、土耳其和哥倫比亞等國。

洛克希德公司的行賄事件直接導致1977年美國國會通過《美國聯邦外國腐敗行為法案》(1988年修訂)。根據該項法案，向外國政府官員行賄屬犯罪行為，對被發現為了獲得生意而賄賂外國政府官員的美國公司處以高達100萬美元的罰款；對于那些從事賄賂或縱容賄賂外國政府官員的公司官員和董事，則處以15年監禁和每人高達1萬美元的罰款。這項法律并不適用于那些僅僅以擴張正常業務為目的的支付行為。根據這一法案，如果已知有關的金錢和有價值的物品將影響國外的政府官員、政治家或者政黨的決策，向任何有關人員(外國的或國內的)提供任何金錢或者其他物品都是違法的。

除了政治賄賂外，跨國公司在海外的商業賄賂更是十分猖獗，賄賂的手段也越來越隱蔽，所造成的經濟損失非常之大。根據透明國際《2005年度全球腐敗報告》，全球因為賄賂和腐敗而造成的經濟損失高達32000億美元。近幾年在中國披露的跨國公司商業賄賂案件，也是層出不窮。據調查，跨國公司在華行賄事件，近10年來一直不斷上升，在所調查的50萬件腐敗案件中，有64％與國際貿易和外商有關。為了擴大中國市場，或者得到更多的土地和稅收優惠，或者得到更多的采購機會，或者遭遇誠信危機，跨國公司便頻頻“公關”。近幾年被披露的比較大的跨國公司賄賂案件涉及沃爾瑪、花旗集團、上海嘉娜寶、寶潔等。最近還爆出全球最大的醫療診斷設備企業DPC公司在中國的子公司天津德普診斷產品有限公司通過賄賂手段獲得中國醫院訂單而被美國證券委員會和美國司法部罰款480萬美元。由此可見，跨國公司在中國的商業賄賂現象相當嚴重，已經成為某些行業市場的“潛規則”。商業賄賂破壞了公平競爭和正常交易秩序，妨礙了經濟健康發展，破壞了市場資源的合理配置，最終損害了消費者權益，而且，商業賄賂已成為滋生貪污、受賄等經濟犯罪的溫床。

(三)院外活動

跨國公司的院外集團和院外活動是西方國家政治體系中的一大特色。隨著跨國公司實力的壯大，跨國公司已不僅僅是一個純粹的經濟實體，而逐漸演變為一個復雜的社會組織，甚至被稱為“準國家”或“國中之國”。為了實現其政策和利益，跨國公司成立了龐大的院外活動集團。在美國，根據各種文獻，有數以千計的團體代表著企業。其中較有影響的有美國制造商協會、美國商會、企業圓桌會議、全國獨立企業家聯合會、美國銀行家協會、美國報業出版商協會、美國廣告協會等全國性同業公會，這些團體設在華盛頓的1800個總部的工作人員就多達4萬人。此外，1000家最大公司中的80％也在華盛頓派駐自己的代表?？鐕纠眠@些院外活動集團影響國會的立法以及將立法付諸實施的聯邦部門和常設機構的決策。目前隨著跨國公司全球戰略的實施，跨國公司在發展中國家也有眾多的院外集團來影響所在國政府的決策。

除了利用院外活動外，跨國公司對政府的影響還表現為以下三種方式：一是政治捐獻，跨國公司的股東們借助于其財力，通過政治捐款，為競選人捐贈大量競選款項，從而左右著政府的人事和政策，進而實現其在政治上的統治，并獲得更大的經濟實力；二是直接參與政府，跨國公司的官員在政府中任職，或政府官員退職后到企業界中擔任高層要職，通過大企業與政府之間這種高級人事交流，承包商就可方便地利用國家機器獲得訂貨合同，從而獲得高額利潤；三是跨國公司通過“民間”的政策設計網絡和政治壓力集團，直接左右政府的政策、活動和人事安排，并干預國會立法。正如美國著名社會學家威廉·多姆霍夫所說的，美國制訂政策的過程始于法人企業董事會房間，終于政府，政策在政府那里得到頒布和實行。

三、從國際法上調整跨國公司與國家政治主權關系的嘗試

如前所述，國家主權原則主要是調整國家與國家之間的關系，并不涉及國家與跨國公司之間的關系。然而，隨著跨國公司勢力的增長，跨國公司對國家主權尤其是政治主權的侵蝕引起國際社會的關注。特別是美國國際電話電報公司參與推翻智利阿連德政府的丑聞曝光后，引起國際社會的廣泛關注。

1972年，為研究跨國公司對世界發展和國際關系的影響，經社理事會通過決議成立了跨國公司專門委員會，并設立“跨國公司中心”。1976年聯合國跨國公司委員會成立了一個政府間工作組，負責擬定《跨國公司行動守則(草案)》。該工作組于1982年向跨國公司委員會提交了最后報告，報告載有《跨國公司行動守則(草案)》。在守則草案“跨國公司的活動”中所包含的“一般性與政治性的規定”部分，涉及到跨國公司與國家政治主權之間的關系，主要包括以下幾方面內容：一是尊重國家主權，遵守國家法律、條例及有關行政管理制度；二是不干涉國內政治事務，跨國公司不應非法干預其營業地所在國的國內(政治)事務，應禁止采取旨在削弱其營業地所在國政治社會制度的顛覆活動和其他的不正當活動，不應從事其營業地所在國的法律、政策及行政管理制度所禁止的帶有政治性質的活動；三是不干涉政府間的關系，跨國公司應尊重“用盡當地救濟”的原則，不應請求政府為了公司的利益而做出違反聯合國憲章和有關國際法原則的行動；四是避免賄賂行為，跨國公司在其交易活動中應禁止向政府官員提出、允諾或給予任何款項、禮品或其他好處。

除此以外，還有一些國際文件提及跨國公司與國家政治主權之間的關系。例如經合組織的《跨國公司指引》中規定“企業應避免介入任何當地的政治活動”，“企業不應直接或間接地提出、許諾、給予或索要賄賂或其它不正當利益，以獲得或保留商業或其它非正當優勢”，“不向公職候選人、政黨或其它政治組織非法捐款”等。

從以上的文件中可以看出，聯合國和經合組織等國際組織試圖通過國際法來調整跨國公司和國家政治主權的關系。但是由于發達國家和發展中國家在跨國公司在東道國的待遇、國有化及其補償、投資爭議的解決等問題上分歧嚴重，致使國際社會通過國際法調整跨國公司與國家主權關系的嘗試屢屢受阻，尤其是聯合國的《跨國公司行動守則(草案)》在提交第三稿后再無下文。最終未能成為各國簽署的、有法律約束力的國際公約。盡管如此，國際社會仍在繼續努力，聯合國、經合組織、國際勞工組織等政府間國際組織以及一些非政府組織紛紛制訂了有關跨國公司的行動指南，督促跨國公司尊重東道國政治主權，不干涉東道國的內政，遵守東道國的法律、條例、規章。雖然這些指南并非有法律拘束力的文件，但毫無疑問，這些文件在規范跨國公司行為、促使跨國公司尊重國家政治主權方面仍然有著積極的作用。隨著經濟全球化所引起的國際關系的發展以及國際法調整范圍的不斷擴大，特別是隨著投資自由化的不斷推進，各國在對待外資的法律和政策上的差異將日漸消失，因此，國際社會制訂一個統一的調整跨國公司和國家主權(包括政治主權)關系的多邊條約并非沒有可能。

責任編輯 劉龍伏