三峽庫區移民政策和立法“盲區”的破解及對策建議

摘要：三峽工程百萬移民是世界性難題和三峽工程成敗的關鍵，不僅僅是它需要搬遷安置的數量巨大，而且還涉及一系列重要、復雜并隨機變化的社會問題。需要配套的、與實際情況相適應的三峽庫區移民政策法制體系(含法律、法規、規章和政策)。而目前三峽庫區移民政策、立法還存在諸多盲區亟待破解。

關鍵詞：三峽庫區移民；政策和立法；盲區；破解；對策建議

中圖分類號：D632.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2007)07-0135-04

三峽水庫淹沒區涉及湖北、重慶兩省市20個區市縣的227個鄉鎮、1680個村、6301個組，有兩座城市、11座縣城、116個集鎮需要全部或部分重建。由此將導致后靠移民和外遷移民數量超過110萬人。其中重慶市又是重中之重。三峽工程百萬移民之所以是世界性難題和三峽工程成敗的關鍵，不僅僅是它需要搬遷安置的數量巨大，而且還涉及“一系列重要、復雜并隨機變化的社會問題：三峽移民帶來的社會整合與重組；百萬移民生命歷程的轉折與變遷；移民復雜的社會心態反映；移民社會角色與社會關系的轉變；移民對新環境的社會適應與社會融合；移民問題引發的社會治安與社會風險。上述問題對庫區的社會經濟發展，乃至全國的長治久安都會產生極其重要的影響”。這些問題的解決需要配套的、與實際情況相適應的三峽庫區移民法制體系(含法律、法規、規章和政策)。而目前三峽庫區移民立法還存在諸多盲區亟待破解。

一、三峽庫區移民政策和立法的現狀

1、保障、支持、鼓勵移民按期搬遷的法律、政策

一是確立了移民領導和管理體制。三峽移民工作實行統一領導、分省(直轄市)負責、以縣為基礎的管理體制。移民安置嚴格按照經批準的分縣移民規劃實施，由各區縣(自治縣、市)政府負責組織移民遷建的具體工作。在這一體制下，實行移民任務和移民資金包干的原則，將移民補償資金切塊安排到區縣，由各區縣包干使用。二是確立了開發性移民方針。三峽工程建設移民實行國家扶持、各方支援與自力更生相結合的原則，前期補償、補助與后期生產扶持相結合，移民遷建與三峽庫區建設、沿江地區對外開放、水土保持和環境保護相結合，統籌使用移民資金，合理開發資源，保護生態環境，妥善安置移民，使移民的生產、生活達到或者超過原有水平，為三峽庫區經濟和社會發展創造條件。三是明確了移民補償和城鎮遷建的要求和標準。移民資金實行靜態控制，動態管理。除價格指數變動、國家政策調整和發生不可抗力外，不再增加移民資金。四是對移民遷建予以稅費政策優惠。五是設立了產業基金、后期扶持基金，兩基金的使用，正在或即將發揮其作用。

截止2006年9月底，重慶市累計完成移民投資超過400億元，安置移民98.4萬人(占重慶市移民總數的95％)，累計外遷移民13.98萬人，分別遷往上海、浙江、江蘇、廣東、福建、湖北、湖南等11個省市。

2、后期扶持法律、政策

一是設立三峽庫區移民后期扶持基金。國家從三峽電站的售電收入中提取一定資金設立三峽庫區移民后期扶持基金，按每千瓦時4.5厘錢計提，從三峽電站投產發電時開始計提，每臺機組提取期限為10年。二是設立三峽庫區產業發展基金。2004-2009年，國家每年從三峽工程建設基金中提取5億元，建立總額30億元的三峽庫區產業發展基金，主要用于扶持三峽庫區產業發展項目，促進移民就業安置。三是對三峽庫區建設發展予以財政扶持。將三峽電站投產后繳納的稅款中地方留成部分，分配給湖北省和重慶市，主要用于支持三峽庫區建設和生態環境保護。四是根據2006年5月國務院發布的《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》，按照600元／年給予移民20年的后期扶持。

二、三峽庫區移民政策和立法存在的“盲區”

1、從歷史上看。嚴格的投資控制政策抑制了庫區經濟社會發展

(1)三峽工程論證和實施前期對庫區基本建設的控制在一定程度上阻滯了庫區發展進程。三峽工程論證數十年，其間主要是計劃經濟時期，在“不上不下”的爭論中，國家對庫區投入甚少，基本未在庫區安排重大項目，庫區處于自我積累、自我發展的相對落后狀態。三峽工程上馬的決策作出之后，對三峽工程庫區和壩區的基本建設(包括新建和擴改建)更是作了從嚴控制。這項政策規定較好地控制了三峽工程建設期間水下投資過度膨脹，也避免了因庫區人口非正常機械增長導致移民補償資金總量的增加。但該項政策卻使庫區特別是淹沒區喪失了跟進上世紀90年代初(1992年鄧小平南巡談話后)全國經濟快速發展周期的機遇，致使庫區與東部沿海和中部地區的差距越拉越大。

(2)“三原”搬遷原則與庫區經濟社會發展需求脫節。出于控制移民投資的需要，即便在中央對庫區移民搬遷提出了“兩個調整完善”之后，2001年修訂的《長江三峽移民條例》對基礎設施、公用設施和文物古跡等復建仍提出按“原規模、原標準或者為恢復原功能所需投資”核定補償資金的原則。這樣雖然補償投資計劃控制住了，但公路、橋梁、港口、碼頭、水利設施、電力設施、廣電等公共基礎設施按“三原”原則投資復建，顯然不適應經濟社會發展需求，更不符合基礎設施超前發展的一般規律；如按現行或適當超前的標準予以復建，則有較大的資金缺口，對經濟實力極弱的庫區區縣而言，顯然無力承受。

2、部分移民法規、政策存在一些大的遺留問題

受移民淹沒規劃調查遺漏以及國家政策調整等因素的影響，部分移民政策存在重大遺留問題。第一，農村移民和城鎮新址占地移民人數超規劃的問題。據初步調查統計，重慶庫區農村移民、占地移民生產安置超規劃10.01萬人，其中：農村移民生產安置超規劃7.79萬人，占地移民生產安置超規劃2.22萬人；農村移民生活安置超規劃2.91萬人。第二，淹沒其他土地的補償問題。三峽工程淹沒重慶庫區陸域70.65萬畝，扣除已按土地法標準給予補償的41.47萬畝外，尚有其他土地(包括林地、草坡、荒山、荒地、荒灘等未利用地等)29.18萬畝，其中林地6.21萬畝給了補償，但低于土地法規定的標準，其余22.97萬畝未予補償。第三，城鎮移民房屋補償標準偏低的問題。一方面，按現行建設工程管理程序和強制性規范標準(如防震、消防、防雷等)復建移民房屋，初步估算每平方米造價在原補償基礎上增加125元。另一方面，居民房屋補償標準低于同城鎮、同結構的單位房屋。第四，三四期淹沒國有工礦企業職工安置缺口補助資金不足的問題。重慶市庫區三四期水位有150戶國有關破工礦企業存在職工安置資金缺口4.8億元(折靜態投資3.7億元)，涉及職工46742人。第五，移民二次安置問題。在農村后靠移民安置中，一部分移民進行了后靠種植業安置。截止2005年底，重慶三峽庫區已完成農村移民后靠種植業安置13.24萬人(合兼業安置3.49萬人)。據統計，后靠種植業安置的農村移民人均耕地在0.3畝以下的有1.87萬人，這部分移民由于土地少、質量差，生活特別困難，需要二次安置。第六，庫區關閉破產企業職工基本養老保險金補助問題。三峽庫區二期水位線淹沒重慶市企業667戶，其中308戶關閉破產，欠繳基本養老基金4.5億元。加上實行庫區企業關破退休政策造成每年減收8000萬元、增支4460萬元，每年又形成基金收支硬缺口1.25億元。

3、促進庫區長遠發展的法律法規、政策力度不夠

(1)從總體上講，維持和“救火”型的法規、政策多，發展型政策較少。縱觀庫區政策，大多是以保證移民和城鎮工礦企業按期搬遷、保持庫區穩定、解決庫區經濟社會生活中出現的緊迫問題等為基本取向，出臺的法律法規、政策更多是為了維持現狀，或針對現實急難問題而不得不出臺的應急類“救火”型的法規、政策，沒有很好地體現出政策和立法上“見之于未萌，防之于未發”的功能。現行法律法規、政策未將移民遷建的強制性與庫區經濟社會發展的內在自發性有機結合，也未在解決庫區現實困難與促進庫區長治久安和建立持續發展機制之間找到有效的政策契合點。

(2)目前已經出臺的庫區發展法律法規、政策力度不夠，或法律法規、政策的操作性有待細化。《長江三峽工程建設移民條例》要求國務院有關部門和湖北省、重慶市政府及其有關部門安排建設項目、分配資金時，對庫區區縣予以照顧，但沒有具體的考核、衡量或約束機制，這一《條例》的相關條款難以落到實處；而且，它主要將農村移民作為關注重點，產業發展基金的使用方向偏重于農副產品加工和種植基地以及旅游業和服務業，而庫區產業空虛、移民安穩致富的主要矛盾卻在城市，全庫區城市移民占移民總量的58％，重慶市萬州區城市移民占比更是高達87％，城市移民相對擁有土地這一生產資料的農村移民可能面臨更多生計困難，更需得到政策的眷顧。同樣，三峽庫區對口支援政策也是政治性強于經濟性，而在市場經濟體制日益發揮作用的背景下，三峽庫區受其經濟基礎、發展環境的影響還遠未成為東中部資本青睞的熱土。因此，除少數區域、少數項目外，對口支援政策的總體效果也差強人意。

(3)在促進大城市帶動大農村發展的重大體制機制創新政策力度不夠。庫區的發展最終要靠內生動力推動，而內生動力來源于創新機制的培育。為此希望中央能在管理體制、發展機制創新上給予庫區更大的空間，使庫區能夠產生強大的經濟要素集聚力，形成自主發展的良性循環。但是，國家在賦予東部地區如上海浦東新區、天津濱海新區更大改革試點權限的同時，對造就庫區依托重慶主城加快開發開放的體制機制政策力度偏弱，不利于重慶庫區統籌城鄉區域發展。重慶出臺的較多推進城鎮化和新型工業化的政策中偏重于都市發達經濟圈而弱化了對大城市帶動大農村特別是主城帶動近5萬平方公里的庫區發展的布局。庫區問題的根本在于人口過于密集，環境承載能力有限，庫區問題的解決有賴于城鎮化、工業化的帶動，而單靠庫區自我發展空間較小，必須融入周邊市場化程度較高的經濟密集體的發展進程才可能實現庫區經濟跨越，這也是中央設立重慶直轄市的一大戰略考慮。而從現實政策看，對庫區與重慶特大城市的發展基本還是“兩張皮”，沒有很好地進行區域政策整合。

4、長江中下游地區補償庫區及上游發展的利益分享機制亟待建立

目前的補償主要體現在兩個方面：一是對口資金、項目支援或援建；二是2006年5月國務院發布的《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》的規定，后期扶持資金由國家統一籌措，主要通過在全國范圍內提高全部銷售電量(扣除農業生產用電)的電價籌集。這個資金籌措方案，對三峽工程而言，在一定程度上體現了工業反哺農業、城市支持農村和東部支持中兩部地區的原則。但是，三峽庫區為三峽工程的建設作出了巨大犧牲和貢獻，長江中下游地區是_二峽工程的主要受益者，且多屬發展條件好、經濟實力強的區域，在全面建設小康社會的進程中已經先行一步，有條件、有能力、有義務按照實際收益的比例給予三峽庫區相對稱的補償和反哺。借鑒國外水庫移民中生態補償機制的經驗，有必要建立長江中下游地區補償三峽庫區的機制。

三、三峽庫區移民立法“盲區”的破解

1、調整現行的移民遷建“三原”政策

建議國家提高對基礎設施建設、移民遷建企事業單位和移民遷建房的補償標準，并對遷建企業的設備更新和技術改造給予資金補助。

2、解決涉及移民搬遷安置的大的遺留問題

需解決因農村移民和城鎮新址占地移民人數超規劃而需新增移民補償靜態投資；根據有關法規(征用其他土地的補償費及安置補助費應按征用耕地的一半計算)。解決因淹沒其他土地需增加靜態補償；建議國家按現行建設工程管理程序和強制性規范標準(如防震、消防、防雷等)復建移民房屋的造價對城鎮移民房屋進行補償，且實行居民房屋與單位住宅同價，并解決新增靜態投資；解決庫周交通復建靜態投資；解決因集鎮遷建規模擴大和基礎設施配套問題而需靜態投資；解決淹沒搬遷學校、醫院的資金缺口；建議按有關政策規定在三峽電站收入中按每度電計提3厘、每年提取2.4億元作為庫區維護費，并按移民淹沒補償比例切塊到湖北、重慶兩省市，專項用于水庫維護管理；建議國家對人均耕地在0.3畝以下，生產條件難以改善，生活特別困難的農村移民，實行二次安置，以“出縣市內外遷”安置為主，解決移民搬遷補償；建議在中央統一的養老保險補助之外，對庫區關閉破產企業職工基本養老保險問題單獨予以解決：對庫區每年養老金收支缺口給予單列補助，“十一五”前三年每年予以全額補助，“十一五”后二年，按80％予以補助，“十二五”期間接60％予以補助，以后隨著庫區經濟發展到一定程度，并人一般因素統籌考慮。

3、進一步完善移民后期扶持法律法規、政策

《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》規定，后期扶持范圍為大中型水庫的農村移民。其中，2006年6月30日前搬遷的水庫移民為現狀人口，2006年7月1日以后搬遷的水庫移民為原遷人口。在扶持期內，中央對各省、自治區、直轄市2006年6月30日前已搬遷的水庫移民現狀人口一次核定，不再調整：對移民人口的自然變化采取何種具體政策，由各省、自治區、直轄市自行決定，轉為非農業戶口的農村移民不再納入后期扶持范圍。這一規定將給重慶市和湖北省三峽庫區已經實施或正在實施的生態移民、農轉非移民進鎮入城的農村城市化的措施的實施增加難度，因為生態移民、農轉非移民進鎮入城后無法獲得《意見》規定的20年的后期移民國家財政扶持，只能靠重慶市、湖北省自行解決。

為此，建議以1992年長江水利委員會對庫區淹沒實物指標調查時所登記確定的移民對象進行規劃的動遷人口為基數，再加上孤島處理增加的搬遷人口、規劃調整增加的占地移民人口、移民外遷政策調整增加的移民人口、實施計劃超規劃人口、地質災害防治搬遷避讓和地質災害治理工程的占地搬遷人口、水環境治理工程中的占地搬遷人口等，納入《意見》規定的“現狀人口”“原遷人口”，實行全覆蓋(扣除包括公務員和財政撥款的事業單位在內的財政供養人員)。

4、改革、完善產業基金管理體制

按國家現行庫區產業發展基金管理體制，庫區產業發展基金項目不論投資規模大小，都得層層經過縣、市有關部門批準，尤其是2005年，國務院和中央有關部委對三峽庫區產業基金申報、審批程序進行了調整，從財政部一家審批改變為建設部、國家發改委和財政部三家按各自的職能進行審批。這種冗長的項目審批程序不僅環節太多，周期太長，項目成本過高，影響各區縣申報產業基金項目的積極性，同時，也加大了項目審批的難度。建議重慶市和湖北省人大常委會或政府向國務院三部委提出對產業基金申報、審批的程序予以簡化、提高效率的意見，同時，重慶市和湖北省各部門也要加強協調、簡化程序、方便基層。

四、對策建議：建議國家和地方出臺新的法律法規、政策

1、需國家出臺新的法律法規、政策

(1)從資源供給、投資分布、基礎設施改善等方面支持優勢產業發展。一是支持天然氣化工產業發展。建議國家在保護庫區生態環境的前提下，進一步支持天然氣這一庫區特有優勢資源的開發利用，幫助三峽庫區培植天然氣化工支柱產業。二是支持庫區對鋁土礦、水能發電、煤電、水泥用灰巖等相對優勢資源的開發利用。建議國家在符合環保要求的前提下，適當放寬產業準入政策，優先布局和審批此類項目。三是支持庫區旅游產業發展。對庫區旅游公路、旅游碼頭建設給予投資補助。四是支持庫區創匯型產業發展。對庫區生豬、柑橘、榨菜等具有較強競爭力的企業建立生產出口加工基地，優先安排研發、技改貼息資金，并優先安排出口配額。

(2)實行稅收優惠政策。一是實行工業企業部分增值稅返還政策。建議對庫區移民搬遷企業比照原“三線調遷企業”增值稅返還政策(財稅[2001]204號)，以2005年(或搬遷年)庫區工業企業實現的增值稅為基數，將其2015年前增值稅增量中中央所得部分，通過先征后返的方式，全額退還給企業。同時，參照民政福利企業和下崗失業人員再就業稅收優惠辦法，鼓勵重慶市和湖北省三峽庫區工業企業安置移民，對安置移民占職工總數50％以上的企業，全部返還增值稅；對安置移民占職工總數30％以上未到50％的企業，減半征收增值稅；對安置移民占職工總數30％以下的企業，按實際招收移民人數予以定額扣減增值稅和企業所得稅，定額標準為每人每年4800元。二是支持重慶實行增值稅轉型優先試點政策。重慶作為老工業基地，國有企業改革、改造的任務十分繁重，建議中央盡快將重慶納入增值稅轉型改革試點城市，鼓勵企業增加投入，擴大生產能力，增強主城區企業支持庫區發展生態型產業的能力。三是對重慶市轄區內生產銷售天然氣實現的稅收在重慶市征管和繳納。直轄以后，重慶天然氣產量已占川渝氣田天然氣總產量的一半以上。為此，建議中央設立重慶石油管理機構和中石油重慶油氣田分公司，在重慶獨立納稅，其稅收由重慶市稅務機關負責征收管理。若機構問題一時不能解決，則建議中石油在渝的現有分支機構實行獨立核算。其稅收由重慶市稅務機關負責征收管理。同時，建議中石油在渝企業實現的所得稅按6:4的比例由中央和地方共享，地方分享部分專項用于支持庫區產業發展。四是豁免三峽庫區移民遷建企業歷史欠稅。在庫區企業遷建過程中因生產經營困難歷年來累積形成了各類欠稅，建議中央對2005年度以前的欠稅予以一次性豁免，以減輕企業負擔。

(3)實行特殊的金融扶持政策。一是在重慶市萬州商業銀行的基礎上組建三峽發展銀行，為庫區發展提供金融支持。二是解決地方金融機構庫區淹沒搬遷貸款損失。就重慶而言，對三峽重慶庫區農村信用社、萬州商業銀行淹沒搬遷政策性貸款損失的18.5億元采取增發央行專項等額票據、剝離給金融資產管理公司或中央財政一次性撥付資金等方式，3至5年內足額兌付。同時，豁免5年所得稅和營業稅。三是建議國家根據庫區的特殊區情，適度擴大庫區區縣金融機構的審批權限和授信額度，簡化貸款審批程序。

(4)進一步優化庫區發展環境。一是予以用地審批傾斜政策。對庫區用地計劃實行單列并傾斜安排，對庫區項目用地予以優先審批。同時，新增建設用地土地有償使用費中央所得部分全額返還庫區區縣。二是對庫區移民安置土地開發整理重大工程予以立項并安排專項資金。三是建議國家對庫區電源建設、電力供給以及用電價格給予支持。支持庫區加快電源和電網建設，將重慶核電站納入國家核電發展規劃，將奉節、石柱火電廠列入2007年優先建設項目，加大對庫區輸變電設施及城鄉電網改造的資金支持。落實“三峽電站投產后，應當優先安排三峽庫區用電”的政策，實現以電扶貧、并實行每度電較上網電價低0.1元的價格優惠。

2、對涉及三峽庫區的農轉非移民、小水庫移民、其他征地拆遷人口的后期扶持做出地方補救措施

國務院《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》對移民的后期扶持政策不包括農轉非移民。該《意見》規定：“做好非農業安置移民的工作。各地政府要進一步完善城鎮最低生活保障制度，把符合條件的大中型水庫非農業安置移民中的困難家庭，納入地方城鎮最低生活保障范圍，切實做到應保盡保。妥善解決好小水庫移民的困難問題。考慮到小型水庫自建、自用、自管、自利的性質，小型水庫移民沒有納入后期扶持政策范圍。同時為主要解決小型水庫移民問題，《意見》允許各省、自治區、直轄市人民政府通過提高本省(區、市)區域內的全部銷售電量(扣除農業生產用電)的電價籌集資金，提價標準每千瓦時不超過0.5厘錢，由地方政府統籌解決。做好其他征地拆遷人口的工作。各類建設工程都需要占用一定數量的土地，但這些工程的占地性質與水庫淹沒占地致使移民外遷不同，對上述征地拆遷人口遇到的問題和困難，由當地人民政府通過落實相關政策解決。”對于位于三峽庫區周邊的小水庫移民的困難問題、為總體上配合三峽庫區綜合整治的其他征地拆遷人口遇到的問題和困難，《意見》規定現行政策的核心就是把擔子壓給地方政府，自行解決。這種情況客觀上要求重慶市和湖北省應在國務院《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》的基礎上對農轉非移民、小水庫移民、其他征地拆遷人口的后期扶持做出地方補救措施。

3、建議重慶市和湖北省在出臺關于三峽移民領域的地方性法規、規章方面加強協調，聯合進行區域立法

重慶市和湖北省所屬三峽庫區山水相連，自然條件相似，這在客觀上為兩省市在區域立法中的相互協調、聯合立法奠定了基礎。重慶市和湖北省加強協調、聯合進行區域立法可防止兩省市在三峽移民立法和制定扶持政策、優惠政策方面針對同樣問題出現移民待遇不同的情況，同時也可避免兩地移民的心理反差。從另一方面來講，兩省市加強協調、聯合進行區域立法的過程是一個相互交流、相互借鑒的過程，可使兩省市增加互信，共同促進整個三峽庫區的良性發展。對湖北而言，使宜昌、恩施的三峽旅游項目與重慶庫區相互整合；更重要的是借助重慶直轄市大都市圈的輻射作用，提升包括宜昌、恩施在內的廣闊的鄂西欠發達地區經濟社會的綜合發展水平，并且隨著涪陵——利川鐵路、滬蓉支線墊(江)一利(川)高速公路的開通，推動重慶和武漢兩大都市經濟圈的聯動發展。對重慶而言，有利于走出三峽、沖出盆地，借助湖北邁向長江中下游，直接與以上海為中心的長江三角洲對接。

責任編輯 張衛東