圖書館立法研究

一、圖書館立法的歷史沿革

我國最古老的圖書館立法可追溯到1122年，那時采取的是版本法和圖書審查限制的形式。而近代較為完整意義上的圖書館立法則是在20世紀(jì)初期。宣統(tǒng)二年(1910)，清政府頒布了<京師及各省圖書館通行章程)，該<章程)共20條，對圖書館的宗旨、布局、館舍、機構(gòu)、人員、藏書、借閱辦法及經(jīng)費等事宜作了相應(yīng)的規(guī)定。這是我國第一部以政府名義頒布的圖書館法。新中國成立后，黨和政府十分重視圖書館事業(yè)，中國圖書館事業(yè)進入了新的發(fā)展時期，有關(guān)部門曾多次頒布關(guān)于圖書館事業(yè)的行政法規(guī)和規(guī)章。文化部于1955年頒發(fā)《關(guān)于加強與改進圖書館工作的指示》，第一次全面地對圖書館的性質(zhì)、任務(wù)及業(yè)務(wù)工作流程作了規(guī)定，但其內(nèi)容比較概括，具有指導(dǎo)、原則性質(zhì)。同年文化部抄發(fā)中華全國總工會《關(guān)于工會圖書館工作的規(guī)程》，1956年高教部頒發(fā)《中華人民共和國高等學(xué)校圖書館試行條例(草案)》，1957年國務(wù)院頒布《全國圖書協(xié)調(diào)方案》，直到“文化大革命”前，我國圖書館法規(guī)逐漸健全，圖書館事業(yè)得以蓬勃發(fā)展。“文化大革命”期間，我國圖書館工作的各項條例、規(guī)章制度被砸爛，所有已制定的圖書館法被否定，亦未頒發(fā)任何有利于圖書館事業(yè)發(fā)展的法規(guī)性文件，圖書館事業(yè)遭到一次空前的浩劫。中共十一屆三中全會以后，國家的政治、經(jīng)濟生活走上了正軌，圖書館工作也亟需盡快恢復(fù)。1980年中共中央書記處第23次會議上討論了圖書館工作，就圖書館事業(yè)管理體制、新建業(yè)務(wù)等問題作出了相應(yīng)決定。這次會議通過了《圖書館工作匯報提綱》，決定在文化部設(shè)圖書館事業(yè)管理局，管理全國圖書館事業(yè)，并在“六五”計劃中列出了圖書館事業(yè)的發(fā)展計劃。可以說這次會議奠定了“六五”時期我國圖書館事業(yè)恢復(fù)和發(fā)展的基礎(chǔ)，具有重大意義。1981年教育部頒發(fā)了，《中華人民共和國高等學(xué)校圖書館工作條例》(1987年國家教委修訂后改為《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》)，1982年文化部頒發(fā)了《省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例》，1987年中國科學(xué)院頒發(fā)《中國科學(xué)院圖書情報工作暫行條例》。一系列條例和規(guī)程的制定，對圖書館工作的發(fā)展都有起到了積極的促進作用，是具有一定法律意義的文件，它們構(gòu)成了我國圖書館立法的法律基礎(chǔ)。

從國際上看，歐美等發(fā)達國家很早就制定了專門的圖書館法。據(jù)統(tǒng)計，從1850年英國頒布世界上第一部全國性《公共圖書館法》至今，已有60多個國家頒布了250多部圖書館法。在美國，1849年產(chǎn)生了第一部州圖書館法，到1890年已有29個州相繼制定了各類型的州圖書館法。1956年美國聯(lián)邦政府第一次通過了《全國圖書館法——圖書館服務(wù)法》，隨后又相繼制定了各類型的州邦圖書館法。近20年來，歐美各國紛紛修訂已有的圖書館法以適應(yīng)科技、經(jīng)濟、社會的新發(fā)展，出現(xiàn)了圖書館立法的高潮，如美國國會在1989年批準(zhǔn)實施《新圖書館服務(wù)改善法案》，對1964年制定的《圖書館服務(wù)及建設(shè)法》(LSCA)進行修改，提高了政府對公共圖書館的資助，加強了圖書館網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與資源共享等方面的職能。1964年日本也修訂了《日本圖書館法》，英、美、日本等國的圖書館事業(yè)都得到了飛速發(fā)展。

二、圖書館立法的意義

首先，人類社會進人21世紀(jì)后，圖書館作為社會信息服務(wù)系統(tǒng)的重要組成部分，其重要性日漸增強。聯(lián)合國教科文組織的文件中指出：“為了提供永久性和不斷發(fā)展的圖書館事業(yè)，全面管理和協(xié)調(diào)只有靠立法才能獲得”。國際圖聯(lián)(1FLA)早就強調(diào)：“每個國家都應(yīng)建立圖書館法”。“圖書館事業(yè)要走穩(wěn)定、健康的發(fā)展道路，必須依賴強有力的法律保障，即用法律的形式，把黨和國家對圖書館的各項工作納入法制軌道，才能從根本上協(xié)調(diào)和優(yōu)化圖書館事業(yè)發(fā)展的內(nèi)部環(huán)境及其動作機制。”圖書館立法是圖書館事業(yè)健康發(fā)展，讀者更好地利用圖書館，接受文化科學(xué)知識和繼續(xù)教育的保障。

其次，縱觀我國圖書館立法的歷史，都在不同的歷史時期對我國圖書館事業(yè)朝著規(guī)范化、科學(xué)化、法制化的目標(biāo)發(fā)展起到了不同程度的作用，使圖書館工作有章可循，有法可依。但我們也不難發(fā)現(xiàn)，我國雖已頒布了一些圖書館事業(yè)的法令，但這些法令多以規(guī)程、條例、大綱等形式出現(xiàn)，且比較零散，沒有形成體系。迄今為止，我國尚未有一部由全國人大及其常委會制定或通過的具有統(tǒng)一性質(zhì)的圖書館法。立法工作的薄弱，造成我國長期以來圖書館主管機關(guān)以行政手段為主來管理和發(fā)展圖書館事業(yè)，由此給我國圖書館建設(shè)與發(fā)展帶來了兩大根深蒂固的弊病：一是圖書館建設(shè)與發(fā)展條塊分割，各自為政，最突出的癥結(jié)是公共圖書館之間、不同系統(tǒng)之間在管理和協(xié)調(diào)上困難重重，項目重復(fù)建設(shè)，資金浪費驚人；二是圖書館事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出隨意性和偶然性，長期以來圖書館事業(yè)發(fā)展不具備持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境，呈現(xiàn)因人而異的隨意性，圖書館事業(yè)的發(fā)展時起時落。這種現(xiàn)狀極不利于圖書館工作的統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，也無法喚起公眾對圖書館工作重要性的認(rèn)識，其弊端日益明顯。

三、圖書館立法建議

(一)圖書館的職能作用與社會地位

圖書館事業(yè)的現(xiàn)狀是衡量一個國家經(jīng)濟、文化發(fā)展水平的一項標(biāo)志。從上述可知，新中國成立50多年來，特別是中共十一屆三中全會以來，我國圖書館事業(yè)有較大規(guī)模的發(fā)展，但毋庸諱言，從全社會整體看，圖書館在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的地位作用還沒有被人們充分認(rèn)識，圖書館的社會地位不高，各級政府對圖書館事業(yè)的經(jīng)濟支持力度不大，這也使得人們對圖書館立法普遍重視不夠，有的人認(rèn)為只要由我國現(xiàn)行的一些行政規(guī)章對圖書館有關(guān)問題予以規(guī)定就足夠了，沒有必要從國家法律的角度加以規(guī)范，這些是影響圖書館事業(yè)發(fā)展，也是制約圖書館立法進程的主要因素之一。為此，必須制定圖書館法，而且制定的圖書館法要從社會發(fā)展的高度，把圖書館的概念、原則、國家對圖書館的職責(zé)、圖書館的權(quán)利義務(wù)、讀者的權(quán)利義務(wù)等以國家法律的形式確認(rèn)。

圖書館法的概念圖書館法是國家制定或認(rèn)可的有關(guān)保護圖書館事業(yè)建設(shè)和發(fā)展的法律，是調(diào)整圖書館事業(yè)管理、圖書館讀者服務(wù)和圖書館內(nèi)部活動中產(chǎn)生的工作關(guān)系及與其直接有關(guān)的人身、財產(chǎn)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。換言之，圖書館法就是調(diào)整圖書館系統(tǒng)中產(chǎn)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是處理國家與圖書館、圖書館與讀者、圖書館與圖書館之間的各種關(guān)系的法律規(guī)范，是國家圖書館政策的具體化和定型化，它體現(xiàn)國家對圖書館事業(yè)的發(fā)展政策和憲法賦予公民的文化教育權(quán)利。

圖書館法的立法原則包括：（1）公益性和無償性原則。圖書館法屬于文化法制建設(shè)的一個重要組成部分，是以保證公民的文化權(quán)利為宗旨的，是為滿足公民不斷增長的文化生活需要服務(wù)的。圖書館法必須考慮如何保障公民文化權(quán)利的問題，這就決定了圖書館法必須以公益性和無償性原則作為根本原則，并貫穿于整個法中。圖書館本身具有社會性、科學(xué)性、教育性和服務(wù)性，圖書館所保存的文獻資料是社會共同財富，由此決定了圖書館用戶從圖書館獲得的基本服務(wù)具有無償性。(2)平等原則。平等原則是很多法律體系的基本原則，也應(yīng)該是圖書館信息立法的基本原則。圖書館的工作活動是社會文化活動的一部分，其主體之間產(chǎn)生的問題、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等也應(yīng)該遵循平等原則，只有這樣才能保障圖書館主體之間的合法權(quán)益，正確協(xié)調(diào)圖書館法與其相關(guān)諸法的關(guān)系，維護圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。(3)協(xié)調(diào)性原則。我國的法律是一個有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一整體，圖書館法作為這個體系中的組成部分，在不違背憲法的條件下，一定保證與其他法律的相互聯(lián)系和相互協(xié)調(diào)。同時，社會各項事業(yè)的發(fā)展都需要協(xié)調(diào)進行。有了協(xié)調(diào)，才能合理的解決矛盾，提高工作效率，促進事業(yè)共同發(fā)展。

國家對圖書館建設(shè)的職責(zé)包括：(1)設(shè)立公共圖書館的職責(zé)。國家及各省、市、自治區(qū)都應(yīng)有公共圖書館。(2)建立圖書館管理機構(gòu)的職責(zé)。國家有責(zé)任建立圖書館管理機構(gòu)，以便管理公共圖書館。(3)制定條例、規(guī)章，擬定計劃的職責(zé)。國家應(yīng)當(dāng)在圖書館管理的各個方面制定條例、規(guī)章，擬定計劃，以便對圖書館進行有效的管理。(4)監(jiān)督和管理圖書館以及協(xié)調(diào)圖書館之間的關(guān)系。圖書館的服務(wù)應(yīng)該由政府進行管理和監(jiān)督，圖書館工作受政府檢查。如果政府檢查出問題，圖書館應(yīng)該采取措施糾正。(5)保障圖書館經(jīng)費和各種必要設(shè)備的職責(zé)。在法律上必須規(guī)定國家對圖書館的資金投入，否則將不能保證購書經(jīng)費、設(shè)備建筑等資金來源以及工作人員的工資支出。

圖書館的權(quán)利包括：⑴獨立確定本館運營方式和內(nèi)容的權(quán)利。(2)文獻資料采集、加工和服務(wù)的自由獨立、不受阻撓干涉的權(quán)利。(3)維護本館資料所有權(quán)和出租權(quán)的權(quán)利。(4)依法監(jiān)督和管理利用者信息利用的權(quán)利。(5)開展館際互借與協(xié)作，實現(xiàn)資源共享的權(quán)利。(6)參與國家知識信息資源建設(shè)與開發(fā)，維護信息產(chǎn)權(quán)和安全的權(quán)利。

圖書館的義務(wù)包括：(1)保障公眾利用圖書館服務(wù)和資源的義務(wù)。(2)提供公益性服務(wù)為主，適度有償服務(wù)的義務(wù)。(3)平等對待每一位公民的獲知權(quán)，為社會成員提供方便的服務(wù)的義務(wù)，包括向殘疾人、兒童等特殊群體提供令人滿意的服務(wù)。(4)為利用者保守隱私權(quán)的義務(wù)。(5)接受公眾監(jiān)督和提供公眾參與圖書館運營決策的義務(wù)。(6)提供具有專業(yè)水準(zhǔn)的、便利的服務(wù)的義務(wù)。(7)保護文獻信息資料和設(shè)施完備、便利的義務(wù)。(8)館際合作以及圖書館和其他機構(gòu)合作的義務(wù)。

讀者對圖書館的責(zé)任與義務(wù)包括：(1)讀者應(yīng)遵紀(jì)守法。(2)愛護圖書館公共設(shè)施。(3)愛惜文獻信息資料。(4)遵守讀者行為規(guī)范，對偷、毀館藏資料、嚴(yán)重影響圖書館正常運轉(zhuǎn)秩序者，圖書館有權(quán)處理，直至移交司法部門等。(5)圖書館法如何對行政主體和機構(gòu)獲得權(quán)利予以控制和約束，如何使行政與司法兩種權(quán)利相互制約，既保障圖書館法在執(zhí)行過程中遭到曲解或誤用時能有效地制止和糾正，又保障圖書館、公民權(quán)利免受不法執(zhí)行行為侵害，并在受到侵害時能得到有效的救助等。

(二)圖書館的管理體制

我國市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，對圖書館事業(yè)的影響深遠。圖書館在管理體制、機構(gòu)設(shè)置、人員聘用、藏書建設(shè)、讀者服務(wù)、定額管理、目標(biāo)管理、乃至以文補文、經(jīng)營創(chuàng)收等面臨許多新情況和新問題，特別是在管理體制方面，如何處理好條塊分割，將人治和單位的行政管理轉(zhuǎn)為依法管理；怎樣統(tǒng)一規(guī)范圖書館事業(yè)的管理和運行機制，規(guī)范圖書館的各項業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；如何讓各類圖書館實現(xiàn)由封閉型向開放型、內(nèi)向型向輻射型的轉(zhuǎn)變，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，使圖書館的科學(xué)、教育、文化、信息職能得以充分發(fā)揮。

另外，由于現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，迫切要求圖書館建立相應(yīng)的機制。隨著計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和遠程通信技術(shù)的日益完善，圖書館文獻信息的存儲、加工、傳遞、查詢和利用等方面出現(xiàn)重大革新，數(shù)字圖書館、虛擬圖書館、信息庫網(wǎng)絡(luò)化以及家庭圖書館等圖書館服務(wù)模式的出現(xiàn)，拓寬了圖書館的教育和信息兩大職能，使其有可能從利用館藏資料間接從事文化教育的機構(gòu)，成為用信息為全社會提高經(jīng)濟效益服務(wù)的機構(gòu)。這就要求盡快制定圖書館法，并且要求在立法中既要從現(xiàn)實出發(fā)，又要具有前瞻性，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，對圖書館現(xiàn)代化建設(shè)作出規(guī)定，包括如何加強統(tǒng)一規(guī)劃和管理，確定各級圖書館分工、基本建設(shè)投資的原則等，以避免重復(fù)建設(shè)，促進各地圖書館信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)分期分批有序地進行。

為實現(xiàn)上述圖書館的管理方式要做好以下工作：

（1）調(diào)整圖書館與圖書館、圖書館內(nèi)部之間的關(guān)系，保障圖書館事業(yè)按照自身的規(guī)律發(fā)展。一是科學(xué)規(guī)劃圖書館事業(yè)的總體布局和建設(shè)。圖書館的布局和發(fā)展的不平衡是我國長期存在的一個問題。不同類型的圖書館由于分別歸口文化部、教育部、科學(xué)院等領(lǐng)導(dǎo)，形成條塊分割狀況，圖書館之間缺乏合作與協(xié)調(diào)，一味追求“大而全”，而忽視一些小型圖書館、特種圖書館的建設(shè)。必須制定圖書館事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，即我國圖書館發(fā)展目標(biāo)手段和戰(zhàn)略部署，形成指導(dǎo)性計劃和指令性計劃，長期執(zhí)行，并通過法律的手段給予保障。二是合理協(xié)調(diào)各圖書館間的館際協(xié)作與資源共享關(guān)系。資源共享是當(dāng)今圖書館事業(yè)的一個重要課題，必須形成相互協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)，通過文獻資料合理布局，實現(xiàn)資源共享，從而使用戶的文獻需求得到最大程度的滿足。三是嚴(yán)格規(guī)范圖書館各項業(yè)務(wù)工作方法和技術(shù)手段加強管理。目前，我國圖書館工作大多還停留在手工方式的個體的落后的操作水平上，圖書館的分類、編目、閱覽、文獻檢索的計算機應(yīng)用發(fā)展緩慢，業(yè)務(wù)上的標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化、規(guī)范化程度差，而法律手段的運用是圖書館管理手段中的重要方面，是其他手段的完善和必要補充，尤其是法律的強制作用是其他手段所不能替代的。因此，必須健全圖書館法律機制，強化管理。

（2）調(diào)整圖書館與讀者的關(guān)系，保證讀者協(xié)助圖書館的建設(shè)。法律要規(guī)定圖書館對讀者的服務(wù)，規(guī)定讀者在圖書館享有權(quán)益，要廣開圖書館大門，取消對各種讀者使用圖書館的不合理限制及種種不合理收費，積極改善環(huán)境，改進服務(wù)，千方百計吸引讀者，以擴大讀者的覆蓋面。

(三)圖書館的經(jīng)費來源

我國圖書館事業(yè)經(jīng)費，目前仍沒有切實可行的標(biāo)準(zhǔn)和可靠的制度保證。經(jīng)費短缺和沒有保障是制約圖書館特別是公共圖書館發(fā)展的一個大問題。解決圖書館經(jīng)費的出路應(yīng)是通過立法以保障經(jīng)費來源，以法律確定國家或地方財政用于發(fā)展圖書館事業(yè)的經(jīng)費比例。

首先，必須在法律上規(guī)定對圖書館的資金投入，否則將不能保證購書經(jīng)費、設(shè)備建筑等資金來源以及工作人員的工資支出。圖書館的獎金預(yù)算應(yīng)根據(jù)國家的財政收入，按本地區(qū)的人口嚴(yán)格按比例來計算和撥給。對圖書館的規(guī)模、類型、投資多少、建什么樣的圖書館，要以讀者數(shù)量、層次為依據(jù)，要對其進行可行性預(yù)測，在認(rèn)真統(tǒng)計、分析后制定規(guī)劃。一定要杜絕那種只顧花錢發(fā)工資、長年不進書、不顧讀者用書量的做法。

其次，考慮到我國公共圖書館分布面廣、經(jīng)費最為短缺的困難，可以借鑒一些國家圖書館法的規(guī)定，將地方稅收的1～3％提供給公共圖書館，由省市根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況制定實施細(xì)則，做出專款專用的規(guī)定，并確定挪用資金的法律責(zé)任。對于專業(yè)圖書館，特別是高校圖書館，國家財政應(yīng)于文教經(jīng)費中，按一定比例劃撥專款，提供支持。

(四)圖書館的隊伍建設(shè)

圖書館成員的個體和群體素質(zhì)如何，是直接影響圖書館功能作用發(fā)揮的重要因素。加強現(xiàn)有圖書館工作人員的管理，提高其人員素質(zhì)，抓緊培養(yǎng)跨世紀(jì)的圖書館專業(yè)隊伍，應(yīng)是各類圖書館和高等學(xué)校信息管理專業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。多年來，因為我國沒有制定圖書館法，對圖書館工作人員的配備、管理、培訓(xùn)、考核等方面沒有明確的法律規(guī)定，作法不一，存在諸多問題。圖書館法律機制應(yīng)保障圖書館的人才需求，按標(biāo)準(zhǔn)按比例選拔和聘用一批圖書館專業(yè)人員。要成為圖書館員，必須經(jīng)過一定的專業(yè)培訓(xùn)，然后獲得一定層次的專業(yè)資格證書。在美國，圖書館學(xué)的基本課程已經(jīng)不在大學(xué)本科，而是在研究生院，只有經(jīng)過研究生課程培訓(xùn)并獲得專業(yè)資格證書的人，才能在圖書館的專業(yè)崗位上工作。有的國家將圖書館員的任職條件在圖書館法規(guī)文獻中固定下來，以法的形式來確定圖書館員的專業(yè)地位。在中國，現(xiàn)在還沒有真正意義上的圖書館專業(yè)人員制度，應(yīng)盡快建立規(guī)范、高起點的“行業(yè)準(zhǔn)人”制度。

總之，“法律的使命是面向未來的”，相信隨著我國圖書館法的制定，我國圖書館事業(yè)必將得到蓬勃發(fā)展，從而在國家經(jīng)濟建設(shè)中以及社會生活的各個方面發(fā)揮更大的作用。

（作者單位：陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院圖書館）

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