社會轉型與社會治理研究

［摘 要］ 作為社會發展變化的體現與標志，社會轉型是一個復雜的社會變遷過程，社會治理則是社會轉型的有效途徑。從社會發展史看，人類社會治理經歷了從統治型社會治理到管理型社會治理再到服務型社會治理的歷史演變。服務型社會治理是以服務而不是以權力的擴張或法律的制約為宗旨的一種社會治理模式，它是實現法治與德治相統一的必然選擇。

［關鍵詞］ 社會轉型 社會治理 研究 服務型社會治理

一、社會治理理論在社會轉型中的興起

社會轉型是社會發展變化的體現與標志，意指人類社會從傳統型向現代型的轉變，或者說由傳統型社會向現代型社會轉型的過程，說詳細一點，就是從農業的、鄉村的、封閉的半封閉的傳統型社會，向工業的、城鎮的、開放的現代型社會的轉型［1］P1。在這個意義上，社會轉型包含了現代化的內容，但社會轉型不僅僅是社會現代化。當然，社會轉型與社會發展的關系亦是如此。人們常常講到妥善處理改革與發展的關系，這也表明轉型與發展不是一回事。

筆者認為，社會轉型是一個更為復雜的社會變遷過程。從總體上看，社會轉型與社會變遷、社會革命都對社會關系進行變革和調整，具有深刻社會變化的同等意義。不過，社會革命往往進行著單一的激烈模式，社會變遷注重變革的力度，其方式可能是激烈的也可能是平和的，社會轉型則突出變化、轉向本身，既未強調變革形式，也未強調變革力度，其包容性更大，過程更為復雜。社會轉型具有多種表現形式。從轉型的內容來看，有政治主導型社會轉型、經濟主導型社會轉型、文明主導型社會轉型；從轉型的原因來看，有內生型社會轉型和外生型社會轉型兩種。法國大革命、中國的辛亥革命和新民主主義革命屬政治主導型社會轉型；英國產業革命、當代中國社會轉型屬于經濟主導型社會轉型；被托夫勒稱作“三次浪潮”的社會變革屬于文明主導型社會轉型。英國超越農業文明開始現代化進程是社會自身演化的結果，應視為內生性社會轉型；而廣大發展中國家從傳統社會走向現代社會則同市場經濟向全球擴張、殖民化等外在變量高度相關，因此被稱之為外生性社會轉型。［2］P53-54

當前，我國社會轉型是一個以結構轉換為核心，同時帶動整個社會體制的轉變、利益結構的調整和思想觀念的變化等諸多方面的社會變遷過程。從時間延續性上看，社會轉型是自鴉片戰爭以來中國社會轉型的繼續，其間，既有西方工業文明對中國農業文明的巨大沖擊，又有兩次劇烈的政治革命。前者可以說揭開了中國現代化的序幕，中國在客觀上被卷入世界現代化歷史進程；后者則導致了兩次社會政治制度的變遷，一次是辛亥革命結束了封建王朝的統治，另一次是新中國建立了社會主義政權。從空間上看，社會轉型具有全方位、多角度、多層次等特征，它是從傳統的計劃經濟體制、半自給的自然經濟社會向社會主義市場經濟體制的轉型，從農業社會向工業社會轉型，從村落社會向城鎮社會轉型，從封閉半封閉社會向開放社會轉型，從同質文化社會向異質文化社會轉型，從剛性結構社會向彈性結構社會轉型，從農業文明向工業文明、由工業文明向可持續發展文明的雙重社會轉型，從依附型社會向自立型社會轉型。［3］P53-59

這種復雜的社會轉型給社會造成重大影響的關鍵在于，轉型時社會中所發生的社會規范、價值標準、行為方式等的變化帶來人們新舊觀念上的沖突，造成人們價值判斷上的多元性和盲目性，從而在行為選擇時出現無所適從或隨心所欲的傾向。反映在社會政治領域中，由于轉型期經濟政治體制的改革，造成大量社會問題，這些都使政治權威的合法性受到沖擊。為此，要求政府必須破除原來市場經濟條件下的管理模式，改變政府與社會、政府與企業的“庇護——依附”狀態，肩負起現代社會的管理職能，實現政府由“社會控制型”向“社會服務型”轉變，“無限政府”向“有限政府”轉變。社會治理理論就是在這樣一種背景下興起的。

二、社會治理是社會轉型的一種途徑

一般認為，自1989年世界銀行在其報告中首次使用“治理危機”概括當時非洲的發展情形以來，“治理”一詞便廣泛地被用于政治學、社會學、公共政策學和國際關系學等社會科學之中。

盡管目前學術界對社會治理的含義聚訟紛紜，但它們的基本理念是相同的，有著共同的特征。第一，社會治理理論認為政府并不是國家惟一的權力中心，各種機構（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，都可能成為在各個不同層面上的社會權力的中心；第二，社會治理理論認為在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在界限和責任方面的模糊性，打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式，在強調國家與市民社會合作的過程中，模糊了公私機構之間的界限和責任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，從而強調了國家與社會組織間的相互依賴關系；第三，社會治理理論強調管理對象的參與，希望在管理系統內形成一個自主組織網絡，加強系統內部的組織性和自主性；第四，在政府完成社會職能的手段和方法方面，政府除了采用原來的手段之外，還可采用新的管理方法和技術，以提高效率，更好地對公共事務進行控制和引導。［4］可以說，社會治理是政府統治的方式的一種新發展，是社會管理體制上的創新，其本質特征在于它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁，最終目的是尋求一種通過調動各種力量和資源以達到“善治”的社會體制。因此，社會治理理論對重新界定政府、市場與公民社會間的相互關系具有重要的理論價值，也對當前社會轉型具有重要的理論啟示意義。

由于政府和市場是公共領域和私人領域的主導性力量，在社會轉型問題中，長期存在“政府——市場”兩極相連的二元思維模式，以為社會轉型主要是由國家和市場的力量來達成。然而，無論是市場還是政府都不是全知全能的，都存在“失靈”現象。所謂“市場失靈”指的是僅僅應用市場的手段，無法達到經濟學中的帕雷托最優。市場在處理外部性、公共物品、個人私欲、價值產品、非自由競爭和統計成本等問題時存在著內在局限，單純的市場手段不可能實現社會轉型的最佳狀態。同樣，作為“道德人”進行干預的政府，由于干預的“度”很難把握經常出現干預過度，又產生了一些新弊端，如巨額財政赤字、通貨膨脹、浪費嚴重等，即所謂“政府失靈”。事實上，政府和市場二者都不能單獨帶來社會、經濟的和諧發展，于是新自由主義者主張政府干預與市場調節相結合，但這仍然存在問題。因為市場失靈的地方政府未必能彌補，反之亦然。也就是說，市場失靈和政府失靈在社會轉型中交叉出現，甚至會同時出現。正是鑒于市場和政府的雙重失靈，越來越多的人訴諸于社會治理機制以對付市場或國家的協調失敗。

社會治理的運作方式有三種，一是通過參與或輔助政府公共服務的提供，改變了公共服務的政府壟斷性運作模式，從而推動政府治理理念和范式的革新；二是通過提供公眾與政府之間的多重通道，在社會中培養公民的主體意識，在緩解政府壓力的同時解決傳統政府的種種弊端，使政府和公眾實現良性互動；三是通過填補政府與市場之間的空白或者政府與市場失靈的領域，創造一個“政府—社會—市場”的治理框架。［5］P96這一切都有利于社會的轉型。在這個過程中，社會治理的作用日益彰顯，逐漸成為三元權力結構的獨立一元。當然，社會治理同樣有許多局限。例如，社會治理不能代替政府而享有政治強制力，它也不可能代替市場而自發地對大多數資源進行有效的配置。事實上，在社會轉型中不僅存在政府和市場的失靈，也存在著社會治理失敗的可能。如僅就社會目標的確定來說，治理理論主張“反思的理性”，一般將集體行動的目標選擇置于談判和反思過程中，而且，目標的變動也要靠這種反思來進行。用鮑勃·杰索普（BobJessop）的話來講，“治理的要點在于：目標定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調整”。然而，并不是每次談判都能達成一致的目標，或是達成修改目標的一致性意見。于是，杰索普接著說，當“有關各方對原定目標是否有效發生爭議而又未能界定目標”時，治理失敗就發生了。［6］P9

三、社會治理的轉型歷程與服務型社會治理的確立

社會是一個由低級到高級，由簡單到復雜的發展過程。相應地，人類社會治理也經歷了從統治型社會治理到管理型社會治理再到服務型社會治理的歷史轉型。從制度和權力兩個維度看，人類社會治理的發展是下面三種不同的制度體系和權力結構依次更迭的歷史進程。從統治型社會治理向管理型社會治理的發展，是法制取代權制、法權取代神權與王權的過程，服務型社會治理的出現，又是一個德制取代法制、德法同構的過程。

在統治型社會治理中，治理的主要手段是“神治”和“王治”。神治（也稱神權政治）是人類歷史中出現的第一個社會治理形態，主要存在于原始社會和奴隸社會當中。原始民眾在尊神、敬神、祭神的過程中，逐漸形成了一定儀式和禁忌，這些儀式和禁忌是具有一定約束力和規范性的社會行為模式，對于維護原始社會的秩序和人際交往起著重大的作用。正如英國人類學家弗雷澤說的，“禁忌在很多場合是有益的，考慮到社會的狀況，法律的缺少和民風的剽悍，它可以相當不錯地代替一個政府的職能，并使社會盡可能的接近有組織。”［7］P20不過，在神治狀態下，走向了其反面，本來人們期望通過“祭祀”自己所創造的“神鬼”來控制強大的“不可思議”的自然現象，而事實上人成了“神鬼”的工具和支配物，人把自己的命運統統交給了神，神又反過來控制人。

王治時期，奴隸主和封建主們具有至高無上的權力，他們的意志決定一切，所謂“主制天下而無所制”（《史記·李斯列傳》）。“溥天之下，莫非王臣；率眾之濱，莫非王土。”（《詩·小雅·北山》）這種依靠權力的直接作用力量進行統治的治理模式，必然有著很大的隨意性和殘酷性，治者的德行決定了治理的質量。當然，秦王朝重法輕德二世而亡的歷史教訓，使統治者在進行社會治理的過程中或多或少地意識到民心向背的作用，體會到“君舟民水”的道理，“民之所欲，天必從之”（《國語·周語上》）。一定程度上，讓統治者在重新審視建構在強權基礎上的社會治理模式時，為了穩固統治，又希望進行德治。中國儒家具有豐富的德治思想并長期居于獨尊的地位。孔子主張為政以德，“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”（《論語·顏淵》）這里的“正”，就是儒家的道德規范，治理者的思想行為迎合這些規范，天下當治。孟子認為“君仁莫不仁，君義莫不義，君正莫不正，一正君而國定矣”（《孟子·離婁上》）。荀子斷言，“有君子而亂者，自古至今未嘗聞也”（《荀子·王制》）。作為漢“為群儒首”（《漢書·董仲舒傳》）的董仲舒則是從“天人一體”的角度來闡發的，他說天是“任陽不任陰，好德不好刑”（《春秋繁露·陰陽位》）。而君王是天之所立以教人者，“天生民性，有善質而未能善，于是為之立王以善之，此天意也”（《春秋繁露·深察名號》）。既然天“好德不好刑”，君亦應該實行德政，道德者“人之繼天而成于外也”（《春秋繁露·實性》）。在宋儒那里，他們堅持“以德為本”，曾經按照德治的理想進行了艱苦的制度設計。不過，中國儒家的所謂德治，事實上是權制中的德治，無論它被提到多高的位置上，也只能以一種工具形態出現，德治是缺少制度前提的。誠如張康之教授在《公共管理倫理學》中指出，“在中國古代整個統治型社會治理模式存在的歷史條件下，德治從未真正成為治理實踐的選擇，至多只是有過德治的形式，在較多的情況下，德治本身并不是一項根本性的制度，而是作為手段而存在的，甚至常常會淪落為一種欺騙社會的幌子。”［8］P96同樣，古代中國的法治也從未發生過“革命變革”，總是皇權高于法權。在統治型社會治理模式中，確立法治體系是根本不可能的，法治至多也就是治理者的某種手段，“法乃帝王之具”。

管理型社會治理主要是近代以來的社會治理形式，它強調以法的形式對權力予以制約，防止權力的濫用給人們帶來的傷害。因為在統治型社會治理中，對權力的制約往往是更高一級的權力，而用權力制約權力，永遠只是一種隨意性的制約，只有用制度制約權力，才是相對穩定的制約。法治正是可以在一定程度上滿足限制權力的要求，所以它成為管理型社會治理中的主要治理方式。所謂法治就是依法治理，是指法律作為既定的制度規范，在社會治理中發揮基礎性調節作用的過程［9］P85。社會治理的實踐表明，應當遵循法治的原則，即主張一切權力、機構的設置和使用都要依法進行，任何人必須服從法律，受法律規范的約束，違反法律一律平等地承擔責任。這已經為越來越多的國家所認同。

現代社會是法治社會，法治精神幾乎貫穿社會生活的一切領域。社會生產的正常化、人們生活的有序性、社會交換與交往的可持續性等，都是源自于法治。作為一種治理方式，法治同人治是相對立的，最早就是作為人治的對立物提出的。法治強調依靠法律的至高權威來管理國家和社會，反對個人的專橫獨裁或者少數人的恣意妄為，著眼國家的長治久安，防止“人存政舉、人亡政息”現象的發生。法治總是與自由、民主、平等、公正等終極價值聯系在一起。如亞里士多德認為，“公民們都應該遵守城邦所定的生活規則，讓各人的行為有所約束，法律不應該被看做（和自由相對的）奴役，法律毋寧是拯救。”［10］P276洛克也指出，“法律的目的不是為了廢除或限制自由，而是保護和擴大自由”，它的真正含義是指導一個自由而有智慧的人去追求他的正當利益。［11］P58因而，法治與傳統的王治相比具有確定性、普遍性等特點，體現了人類對自由平等的向往，對正義秩序的追求，從統治型社會治理的單純權力支配向法治的轉換，是人類社會治理的一個偉大進步。但是，法治所代表的這種社會治理由于法律本身存在的缺陷而有著一些自身的局限，如法律的公共性、強制性、自治性等問題，法律的意志性排斥社會規范內在的共識和凝聚力，法律與道德的作用范圍開始分離。正是為了解決這種困境，服務型社會治理應運而生。

作為一種全新的治理模式，服務型社會治理是以服務而不是以權力的擴張或法律的制約為宗旨，把權力、法律和道德規范整合在一起，形成在道德精神統攝下權治、法治、德治相統一的治理體系。在統治型社會治理中，法律的存在確定無疑，并可能產生對法治的要求，但是，那只能是主觀臆想，因為現實中是“治人”高于“治法”，表現為“以言代法”、“以權壓法”，即使強制推行法治，譬如中國歷史上短暫15年的秦王朝一樣，無異于自取滅亡。所以，統治型社會治理的典型形態必然是以權治的形式出現的。同樣，管理型社會治理需要道德，卻只能建立起法治模式。

服務型社會治理是與自治型社會相適應的一種社會治理模式，是實現法治與德治統一的必然選擇。在服務型社會治理中，法律與道德不是一般意義上的存在物，而是作為治理方式而存在的。［12］P101首先，道德不再是工具，而是作為社會存在的一種方式，是人們社會生活和社會活動的基本內容。德治打破了權治和法治模式中的治理者與被治理者的嚴格界限和相對確定性，人們在解決治理危機時，不再簡單地選擇法律或權力，而是對治理本身進行道德反思，根據道德標準進行價值取向并做出行為選擇。當權力權威與法律權威進行干預或發生沖突時，可以憑借道德權威加以協調與消弭，使整個社會治理處于一種治理者與被治理者的和諧、互動之中，于全社會彰顯道德精神，進而實現社會治理的德治化。另一方面，法治的優越性也是不容質疑的，在終極目標上，法治與德治同是為了創建一個富強民主、文明有序、健康和諧、持續發展的社會。在服務型社會治理模式中，法治作為社會的基本價值觀念，其重要意義將得到進一步的加強，對法律的遵循主要不是來自它的強制力，而是來自人們對法治的信仰。

此外，服務型社會治理中的治者大多是社會授予的，一般沒有什么特權，他們成為治理者主要是靠其對集體的貢獻，更多的因其自身素質和社會需求。因此，治者與被治者之間的利益相關、榮辱與共、前途和命運相依，為了共同的利益而求同存異、協商對話已成為社會的廣泛共識。在服務型社會治理模式中，治者是被治者，被治者亦是治者。○

注 釋:

［1］鄭杭生等.<轉型中的中國社會和中國社會的轉型>前言［M］.北京:首都師范大學出版社，1996.

［2］［3］蔡拓.可持續發展的歷史向度與當代中國社會轉型［J］.文史哲，2000(5).

［4］趙春麗.治理理論對當前我國社會體制轉型的啟示［OL］.http://www.xslx.cn，2004-05-16.

［5］楊曉慧﹑唐愛芳.社會治理:社會轉型的途徑和目標［J］.湖北社會科學，2004(2).

［6］俞可平.全球化:全球治理［M］.北京:社會科學文獻出版社，2003.

［7］［英］弗雷澤.魔鬼的律師［M］.北京:東方出版社，1988.俞可平.

［8］［9］［12］張康之.公共管理倫理學［M］.北京:中國人民大學出版社，2003.

［10］［古希臘］亞里士多德.政治學［M］.北京:商務印書館，1965.

［11］［法］盧梭.社會契約論［A］.馬巖.論人類社會治理模式的歷史演進［J］.中共云南省委黨校學報，2004(2).

責任編輯 晏蔚青