公共政策是構建和諧社會的基石

［摘 要］ 市場經濟的建立與發展促進了社會結構和利益格局的分化與重構，產生了經濟社會發展的非良性互動和不協調運行的失衡問題，尤其是利益失衡。政府必須夯實公共政策這塊“基石”，通過合法化的運行機制并充分發揮其應有的功能，才能協調各種利益主體之間的利益關系，化解社會矛盾，解決社會問題，保證社會和諧發展和不斷進步。

［關鍵詞］ 利益分化 公共政策 社會和諧

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，要適應我國社會結構和利益格局的發展變化，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。這種機制的形成和完善根植于公共政策的嬗變與創新。政府能否協調各種利益主體之間的利益關系，化解社會矛盾、解決社會問題，保證社會和諧發展和不斷進步，其關鍵在于夯實公共政策這塊“基石”，制定和實施一系列切實可行的公共政策并充分發揮其應有的功能。因此，對公共政策加以深入探討和研究，在理論與實踐上，都具有重要意義。

一

改革開放以來，我國經濟社會總體上是和諧的。但在快速發展的同時，也積淀了不少矛盾和問題。目前，我國非良性互動和不協調運行的失衡問題非常嚴重，尤其是利益失衡、貧富失衡、城鄉失衡、地區失衡、經濟與社會發展失衡和人與自然的失衡等。就利益失衡而言，由于市場經濟的建立與發展，在現實社會中產生了不同的利益主體，加劇原有利益結構的分化、轉換和新的利益結構的組合、重構，即由計劃經濟時代的整體性社會利益結構向市場經濟條件下的多樣性社會利益結構的過渡。利益主體多元化，一方面是社會進步的表現，是改革的重要成果之一，另一方面也產生了一些不和諧因素。根據中國社會科學院發布的《當代中國社會階層研究報告》，目前我國已形成了以生產資料占有為核心內容的十大新社會階層：國家與社會管理者階層；經理人員階層；私營企業主階層；專業技術人員階層；辦事人員階層；個體工商戶階層；商業服務人員階層；產業工人階層；農業勞動者階層；城鄉無業、失業、半失業人員階層。不同的階層之間又會因具體利益的差異進一步分化為不同的利益集團。利益集團是指客觀上具有共同利益基礎、主觀上意識到這種共同利益的存在、現實中以聯合的方式自覺追求和維護這種共同利益的社會群體。各利益集團以追求利益最大化為動機而參與市場競爭，為維護自身的利益，不同地域、層次、性質的集團，其利益要求又是不同的，當這些集團向政府提出利益訴求時，就形成了不同的政策偏好，其政策偏好與全社會普遍接受的標準有時不相一致或沖突，就會對公共政策產生重大影響。“不同利益集團之間永無休止的競爭和妥協，是民主政治達到均衡和公共政策順利發展的基礎。”［1］

各種失衡必然給經濟社會的發展帶來很多風險因素，在某些行業領域表現得較為突出。國家發展與改革委員會課題組曾邀請98名中外著名專家對我國“十一五”時期（2006年－2010年），對可能影響我國經濟社會持續發展的風險因素、風險領域以及風險沖擊程度進行了科學預測和分析，他們認為：就業、三農、金融、貧富差距、生態與資源、臺灣、全球化、國內治理、信心與誠信、艾滋病與公共衛生將成為2010年前中國的十大風險。特別要看到，根據國際經驗，我國的發展已進入了整個現代化進程中的關鍵階段——人均國內生產總值在1000——3000美元，同時基尼系數也超過0.4的國際警戒線。經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國發展進步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，解決這些問題就構成了公共政策研究的邏輯起點。有些社會問題其中一部分或早或遲會構成公共政策問題，有些已經成為正在解決的公共政策問題。在這個社會利益關系及其公共政策深刻變化的階段，有可能出現兩種結果：一種是公共政策得當，社會問題解決得好，經濟社會就能繼續向前發展，順利實現現代化；另一種是公共政策不當，社會問題解決得不好，就會進入“拉美陷阱”，出現“馬太效應”，即窮人太窮，富人太富等社會現象。

托馬斯·戴伊認為，公共政策“是關于政府所為或不為的所有內容。”［2］按照這個定義，解決現實存在的矛盾和問題，政府只能通過公共政策的創新來完成。《決定》也指出，要著力解決土地征收征用、城市建設拆遷、環境保護、企業重組改制和破產、涉法涉訴中群眾反映強烈的失衡問題，堅決糾正損害群眾利益的行為。堅持依法辦事、按政策辦事，積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的群體性事件，維護群眾利益和社會穩定。可見，著力提高公共政策的決策質量及其執行的可行性，已成為解決這些問題的關鍵。因為“政策和策略是黨的生命”，“政策是革命政黨一切實際行動的出發點，并表現于行動的過程和歸宿。一個革命政黨的任何行動都在實行政策。”［3］新中國半個多世紀的實踐經驗表明：“興也政策，敗也政策”，也就是說公共政策嬗變、創新與社會政治、經濟的發展緊密相聯，公共政策的正確與否必然關系到黨和國家的生死存亡。戴維·伊斯頓認為，“政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某種東西而允許另一部分人占有它們。”這里說的享有或占有某種東西就是獲得某種利益，而利益與利益關系是人類社會活動的基礎。公共政策的本質是公共利益集合與分配的集中反映，是各種利益關系的調節器，是管理國家、服務社會的工具或手段，在管理國家和社會公共事務中處于“核心”地位。原因在于公共政策的功能是對利益進行社會性的分配。然而，在構建和諧社會的發展時期，現實中的各種社會矛盾和問題，其矛盾越來越尖銳、范圍越來越廣，導致了有些原有的政策體系被打破，處理各種矛盾和問題的公共政策往往顧此失彼。構建一個和諧社會，應當具有兩個方面的運行機制：一個是動力機制，一個是平衡機制。動力機制要求市場經濟為社會的運動、發展、變化提供和傳輸能量；平衡機制則要求公共政策維護和保持著社會各階層及各種力量之間的協調、穩定、平衡。新時期公共政策的創新只有立足于利益關系的協調，才能為建設和諧社會創造條件。政府必須按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，更加注重公共政策的制定與執行；以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共政策體系；推行政務公開，加快電子政務建設，推進公共政策的信息化，及時發布政策信息，為群眾生活和參與經濟社會活動創造便利條件；完善公共政策體系，增強政府公信力。因此，政府只能充分發揮公共政策的重要功能，有效地供給利益博弈和利益均衡的相關制度，才能夠增強政府在建設和諧社會中的有效作用。

“政府的作用不是劃槳而是掌舵，不是提供服務而是授權，不是照章辦事而是具有使命感。”［4］現代市場經濟中的公共政策，它一方面必須有利于市場資源配置作用的充分、有效發揮，而不是人為地改變乃至扭曲這種作用。另一方面，政府又要通過宏觀經濟調控，通過公共政策的制定和實施，以克服和矯治市場的固有缺陷，解決那些市場解決不了或解決不好的問題。因為公共政策具有指導、協調、規范和整合功能。

所謂指導功能是指政府根據公共需要，通過公共政策對社會組織和個人加以引導，使之導向公共目標的達成。政府針對利益群體的分化，在競爭、博弈中出現的矛盾與沖突，通過政策制定進行調節和控制，并且通過政策的實施調整各種社會關系、調動各方積極性、促進社會發展。同時，在社會生活中，政府通過公共政策規范社會個體和組織行為，以保障社會的正常運轉。當然，從自身而言，公共政策還具有整合作用，也就是公共政策通過自我替代更新，自我否定或“揚棄”，實現公共政策的調整和終結。公共政策只有不斷更新、完善和進步，才能保證公共政策的應變性、科學性和實用性。否則，公共政策將成為社會發展的羈絆。因此，和諧社會構建需要公共政策發揮其應有的功能，公共政策功能的發揮是構建和諧社會的重要途徑。總之，構建和諧社會需要公共政策維護和保持著社會各階層及各種力量之間的協調、穩定、平衡。

二

和諧社會就是利益和資源在社會利益主體之間得到公平、合理、有效的協調和配置，使全體人民共享改革發展成果。《決定》要求，健全社會輿情匯集和分析機制，完善矛盾糾紛排查調處工作制度，建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采用調解方法，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。按照這些要求，政府的公共政策必須以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，以人民群眾的根本利益為價值取向的，公共政策的價值取向就是對政策系統行為的選擇，即對社會資源的提取和分配以及對行為管制的選擇。這是由公共政策的本質屬性——“公共性”所決定的。

公共政策是以政府為核心的公共部門用以規范、引導社會個體和組織行為的準則或指南，其表現形式有法律規章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等等。它是以“公共”為其邏輯基礎的，“公共性”是描述現代公共政策乃至政府活動的基本性質和行為歸宿的一個重要分析工具。無論是公共政策的制定還是執行，都必須按照實現公共利益帕累托最優的原則，確定公共政策的目標和選擇行動方案。公正性、公平性、公開性是公共政策公共性的三個基本分析維度。公正性指公共政策的合理性、合法性；公平性指公共政策所體現的平等觀；公開性指公共政策在公共領域中的開放性和透明度。公共政策的公共性是由現代社會的政治特征和現實狀況所決定的。現代社會的基本政治特征便是民主政治，政府只有獲得多數民眾的支持，才能行使公共權力，這就要求政府管理社會的主要手段——公共政策必須代表民意、體現“公意”，如果公共政策成了少數人牟取個人利益的工具，導致公共政策喪失了公共性，就可能導致政府的合法性危機。

公共政策的“公共性”決定了它與私人決策和市場決策的根本不同在于，它的目標是公共利益的最大化，是在全體社會成員之間公平地協調和分配利益，并公正地保障每個公民的合法權益。公共政策要堅持以人為本、公共利益最大化的公平政策價值觀，要始終以公眾利益為導向，以最廣大人民群眾的共同要求和根本利益為旨歸，以能否使公眾滿意、能否增進社會福利和公共利益、能否切實維護和保障公民權益為政策標準。由政府代表公共權威和公眾意志制定并實施的公共政策，要站在全社會的高度，從全體公民的整體利益出發，協調個人、集體與國家之間的利益，通過適當的政策措施和政策資源，公平分配利益，有效化解社會矛盾，最大限度地滿足公眾愿望與要求，使社會達到協調平衡、健康向上、充滿活力、良性互動的和諧狀態。

三

為了促進和諧社會的健康發展，政府應當建立和健全公共政策的合法化保障機制。政策合法化指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程。“合法化使公共政策具備了權威性和強制性。”［5］公共政策的合法化保障機制主要包括建立和健全民主參與機制、建立和健全信息咨詢機制、建立和健全法治保障機制。

建立和健全民主參與機制。民主參與機制是指政府決策者按照社會主義政治民主化建設的要求，讓人民群體參與政府決策的過程制度化。“公眾參與的程度與公共影響力的程度成正比”［6］。實現政策制定科學化最重要的條件就是公共政策的民主參與，離開民主參與，決策科學化不可能達到較高水準。這就要求政府“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”［7］民主參與機制的重要途徑有：首先，實行“決策聽證制度”。即在政府決策過程中，通過決策機構與公眾代表之間的質證和辯論，雙方對事實的認識得以交流、溝通，公眾有機會表達自己的愿望和要求，使政府有可能采納和吸收公眾的意愿，聽取有關團體、專家學者的意見，特別是聽取與該決策有利害關系的當事人的意見，運用民主和科學的方法，把決策變成集思廣益的、有科學根據的、有制度保證的過程。其次，建立政策過程公開制度。政府作為不同階層、群體意志和利益的代表者，受全體國民的委托管理國家公共事務，其職責是服務和增進公共利益，這也是一切公共政策的出發點和歸宿。要使公共政策能夠反映人民的利益和意志，就要公開相應的政策過程，確保人民的知情權，這樣才能有效地遏制政府部門制定政策時的“暗箱操作”，“設租、尋租”的行為。民主參與機制就是要發揮人民群眾和社會各界參與決策的功能，及時把重要決策交給人民群眾，讓人民群眾參政、議政和監督政府工作，有利于維護人們自身的根本利益，也有助于提高公共行政的效率和整個社會的民主化程度，以減少政府政策制定的失誤。

建立和健全信息咨詢機制。從某種意義上來說，公共政策的制定就是一種信息的收集、加工和處理過程。決策主體所需要的信息，必須貫徹真實性、及時性、適用性等原則，建立快速高效的信息系統。信息是決策的前提和基礎，政策信息系統主要有兩個任務：一是信息的輸入，即將社會欲望通過科學篩選轉化為需求，通過政策議程輸入公共政策系統，為政策的制定提供依據；二是信息反饋，將目標群體，即社會成員對公共政策的執行情況、支持狀況及其反映等信息向公共政策系統進行傳遞反饋，以便掌握真實信息，為公共政策下一步的修正奠定基礎。其路徑選擇是：首先，進一步完善原有的信息系統：“一是黨和政府的信息系統，包括其職能部門及附屬機構的信息渠道等；二是新聞媒體系統，即報刊、電視、廣播、網絡等新聞媒介。”［8］其次，加強社會信息系統，即社會中介組織、咨詢機構等信息渠道。為保證信息系統暢通，必須建立覆蓋全社會的多渠道、多層次、立體交叉式的信息網絡系統，提高政策信息收集和處理的程序化、科學化水平。第三，完善公共政策決策咨詢系統。咨詢系統是幫助決策系統做出正確決策的輔助機構。面對一系列錯綜復雜的社會事務和重大決策、面對決策科學化和民主化的需要，對復雜的事務做出科學的決策，只靠一個領導人是辦不到了，需要一個咨詢參謀集體，一個班子。參謀班子即所謂的“智囊團”是由多種專業人才構成，是用集體的智慧為政府決策提供咨詢服務的，這種“謀”與“斷”的分離、咨詢與決策進行適當分工的咨詢系統在公共政策決策中的地位和作用越來越重要，這也是現代政府決策科學化的發展趨勢。

建立和健全法治保障機制。公共政策制定的法治保障機制，就是依照法律規定的權限和程序，進行科學決策。公共政策的主體是行使國家行政權的行政組織和行政人員，政府制定政策的權力本質上是一種國家權力，公共政策的制定要以國家法律為依據。孟德斯鳩曾指出：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”這說明權力的運行必須處于有效的監督和控制之下，也說明了確立公共政策法治保障機制的必要性和重要性。法治保障機制的核心是嚴格依法決策。依法決策要求加強公共政策制定的監督與控制，監督控制是對領導在決策過程中行使權力和履行義務的情況進行及時和必要的督促和檢查。為了規范公共政策的各個環節，保證公共政策監督控制的權威性，必須建立健全多層次、多功能、內外溝通，上下結合的監督網絡，進一步形成和完善以黨的監督為先導、權力監督為主體、輿論監督為動力的監督體系。通過健全體制，改變作為監督主體的監督機構實際上受制于作為監督客體的同級黨政部門的狀況，從制度上保證專門監督機構的獨立地位，獨立行使監督權，確保監督控制權力在政策過程中的充分運用和社會監督行為的規范化。依法決策還要求政府建立決策責任追究制度，政府決策者在行使行政決策權時，必須相應地承擔決策責任，對于政府決策者的違法亂紀行為必須予以追究，才能有力地防止重大決策失誤。責任追究制度包括首長責任制、目標責任制、崗位責任制以及引咎辭職制等，尤其是引咎辭職制，要把這種制度規范化、權威化和習慣化，按照誰決策誰負責的原則，對決策失誤者進行責任追究。政策監督控制不僅是政策制定的法治化保障，而且也是政策執行必不可少的環節和手段，它是政策走向的“坐標”和“導航器”。因為政策控制發揮著兩種基本功能：保證政策的完善、發展或更新；保證政策的正確貫徹落實。○

注 釋:

［1］張小勁，景躍進.比較政治學導論［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.235.

［2］［美］托馬斯·R·戴伊.理論公共政策［M］.北京：華夏出版社，2004.2.

［3］毛澤東選集(第4卷)［M］.北京：人民出版社，1991.1286~1298.

［4］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業家精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

［5］張金馬.公共政策分析：概念·過程·方法［M］.北京：人民出版社，2003.43.

［6］［美］約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.北京：中國人民大學出版社，2005.35.

［7］溫家寶.政府工作報告［N］.人民日報，2006-03-16(1).

［8］閻京華.完善科學化民主化決策機制［J］.中國行政管理，2004，(9).

責任編輯 鐘海連