建國初期黨和國家的就業政策探析

［摘 要］ 建國之初，新中國面臨全國范圍內的嚴重失業，同時又急需大量人才。黨和國家根據當時的情況，對國民黨遺留下來的失業人員、失業工人和失業知識分子采取了不同的救濟與安置政策，對高等學校畢業生，采取了按計劃集中使用，統一分配的政策并遵循學用一致的原則，初步解決了失業，合理安排了就業，在一定程度上為后來的大規模經濟建設作了人力、物力上的準備，同時也存在一些不足和需要吸取的教訓。

［關鍵詞］ 建國初期 黨和國家 就業政策

建國之初，新中國面臨全國范圍內的嚴重失業，同時又急需大量人才。黨和國家根據當時的情況，先后制定了一系列關于失業和就業問題的政策，初步解決了失業，合理安排了就業，在一定程度上為后來的大規模經濟建設作了人力、物力上的準備。今天，在社會主義市場經濟體制建立的過程中，我國再一次面臨嚴重的失業問題。建國初期的就業政策對解決當前的失業問題，具有積極的指導和借鑒意義。

一、建國初期的就業概況

新中國成立后，碰到的頭一個問題就是舊社會遺留下來的大批失業人員，包括國民黨遺留下來的舊公職人員、各大中城市的失業工人和失業知識分子。國民黨反動政府逃往臺灣后，有900萬公職人員遺留下來，其中包括原國民黨各級黨政機關的工作人員、司法人員、舊軍官以及生產機構、新聞出版、科教衛生機構的人員等。同一時期，城市失業人員也高達400萬，相當于1949年底在業職工人數的一半。為全面了解各地的失業情況，自1950年5月，各級政府勞動部門開始辦理失業人員登記。到1950年7月，已登記失業工人達166.4萬人，占當時職工總數的21%。1952年由于“三反”、“五反”運動，使原有的投機資本家破產，失業問題更加嚴峻，當年全國現有失業、半失業人員約280萬人，其中失業、半失業工人約120萬人，約占失業半失業人員的43%。［1］除失業工人外，當時還有不少失業知識分子。1950年3-5月就有失業知識分子30多萬，至1951年底總數達100萬。1952年約有43萬人，占失業人員總數的15%。［2］

在存在嚴重的失業問題的同時，國家平均每年急需10萬大學畢業生投身國民經濟經濟建設。[3]但實際情況是：1949—1952年，全國共有74000多名高校畢業生，1953年34000多人，［4］四年培養的高校畢業生人數，只相當于實際需要一年的人數，而且有些專業如資源勘察、河港工程、有色金屬冶煉、暖氣通風等工程建設迫切需要人才，高等學校培養人數太少，甚至有些尚未設置科系培養這方面人才。如何緩解畢業生供給與需求的矛盾，保證高校畢業生集中地配備到對國家建設具有決定意義的部門中去，避免力量分散、顧此失彼，又能充分調動高校畢業生的積極性和創造性，使他們在工作中最大限度地發揮作用，更有效地為人民服務，是黨和政府必須解決回答的問題。

二、對各種人員的安置與就業政策

面對嚴重的失業問題，黨中央分析了失業的情況，針對不同失業人員采取了不同的救濟與安置政策，成功地解決了舊社會遺留下來的失業問題。對高等學校畢業生，也根據需要進行了統一分配。

（一）對國民黨政府遺留下來的舊人員，國家采取了“包下來”的政策。

對國民黨政府遺留下來的舊人員，中央認為“除少數戰犯、特務及劣跡昭著的分子以外，一般均將希望寄托于我們”。“一般地不能用裁撤遣散方法解決，必須給予工作和生活的出路”［5］。不過中共中央區別原有的政治機構和經濟組織及科教衛生、新聞出版機構，采取了不同的辦法。

1、對國民黨反動派統治的政治機構人員采取的政策。黨對國民黨舊機構人員根據不同情況分別采取了法辦、開除、改造、留用和教育后分配工作的政策。對原國民黨政府工作人員中罪大惡極、貪污腐化、深為群眾痛恨者，國民黨司法機關負責人員中的首要反革命分子或劣跡昭著、為人民痛恨者，警察機關人員貪官污吏、有反革命行為者進行了逮捕、公審嚴懲。其他情節較輕的反動分子、無能的不可用人員、執達吏、法警、憲兵開除或遣散。對反動的、腐化的被俘軍官和流散在城市中從事不正當職業或生活確實困難的舊軍官，分別強迫改造、強迫就業和有計劃訓練和改造、幫助就業的政策。其余舊機構中的技術人員如衛生機關人員、消防、交通、戶籍警察；檢驗吏、錄事、書記官、法醫；或有較高學識且有一定影響、政治上向共產黨靠攏的被俘軍官采取了盡量留用、甄別錄用或適當教育后分配工作的做法。其他可用原國民黨機關人員和被俘軍官、警員，進行了集中訓練或政治教育，分配工作。暫時用不了的人員，則等候任用，在侯差期間發給必需的生活費。關于留用后的舊職員的待遇，一不是原職原薪，二不是原封不動，并且共產黨工作人員一樣實行供給制。但對有特殊技術人員，原有高薪又必須為我們任用者，給以高薪，繼續任用。［5］（p.498）

2．對原國民黨生產機構、企業組織的舊職員采取的政策。中共中央指示：“其生產機構、企業組織在打倒舊主人換成新主人之后，則不應加以破壞，而應加以保持，然后依照革命階級科學準備的水準逐步加以改良即可。”［5］（pp.498-499）各地根據中央精神，對企業的舊職員，原封不動的接收。并在生產恢復、秩序安定之后，進行了必要的改革。在人事上，清除了那些堅決地反動分子、劣跡昭著為大多數群眾反對的分子及沒有能力、依仗親朋勢力在企業中領取干薪的分子；降低那些技術不高、工作能力不大，但因接近國民黨負責人而占駐高級位置、領取高薪的人的位置和薪水。對所有的舊職員進行政治教育，“把那些應該洗刷的人員首先調離本企業，到訓練班受訓，然后根據訓練后的情形或者開除或者分派另外工作；其余一般受訓職員則仍回本企業工作。”［5］（p.616）

3、對原國民黨的圖書、出版機關、新聞部門人員的處理。對被接收、沒收或自動停止經營的報刊、通訊社、廣播電臺及國民黨各級反動政府、各反動黨團、軍隊與特務機關主辦的圖書、出版機關的工作人員作了如下處理：反動者及部門主要負責人，如社長、總編輯、經理編輯、采訪部主任，一律不用，予以遣散；進步分子與有學問的中間分子留用，但一般先任用于次要的工作和內勤工作，根據進步程度，逐步提升；一般的舊編輯、記者、廣播員發薪后予以遣散，其中比較容易改造者，遣散后再開辦訓練班，改造思想，將來分配工作。

（二）中央對失業工人實行社會救濟和擴大就業結合的政策。

對嚴重的工人失業問題，中央十分重視，1950年6月至1952年，中央人民政府先后發布了《關于救濟失業工人的指示》、《救濟失業工人暫行辦法》、《關于救濟失業工人的總結及指示》、《關于救濟知識分子的補充指示》和《關于勞動就業問題的決定》一系列辦法、指示，對失業半失業人員的就業問題作了全面的規定。

1、救濟方面：通過建立失業救濟金及多種方式救濟失業工人。為解燃眉之急，促進其他各項救濟工作的開展，中央規定建立失業救濟基金。失業救濟基金的來源主要有中央及地方政府財政撥款、向社會征收救濟金、社會各界自愿捐助三個方面。據統計，1950年，中央政府分撥糧食212，149，232斤，作為失業救濟基金。中華全國總工會共收到捐款31，285，404，320.97元（內包括各地總工會未上繳自行留用數1，441，223，267.60元）。［6］1951年，中央分撥經費3，244，125萬元，［7］征收失業救濟糧204，634，228斤，1952年，中央分撥859億元，征收失業救濟費280，326，011，291元［7］(p.20)。在救濟方式上，實行以工代賑為主，同時采取生產自救、轉業訓練、還鄉生產及發放救濟金的辦法。1950年至1951年這一時期主要采取了以工代賑形式救濟失業工人，即失業人員在政府有關部門組織下通過勞動獲取賑濟。

2、就業方面，中央和地方各級政府采取政府安置和個人就業相合的政策，擴大就業渠道，從根本上解決失業人員的就業問題。廣開就業渠道，擴大就業是政府安置的首要方面。國民經濟逐步步入正軌后，生產建設工作的全面展開創造了不少新的就業門路和機會，不少企業事業單位和部門根據需要，自行招收技術人員和工人。國家還在各大城市舉辦人民革命大學，吸收大量失業工人和失業知識分子，進行短期政治訓練，然后將他們分配到國家行政部門和文教事業單位去工作。統一介紹就業是政府安置失業工作的另一舉措。各級政府勞動部門自1950年5月開始辦理失業人員登記并為其介紹工作，設立勞動介紹所。同時政務院和勞動部頒布法規，規定凡國營企業及事業單位和私營企業招工時，應通過當地勞動介紹所，從失業登記人員中挑選，在無合適人選時方可自行招雇，并須到當地勞動部門備案。政府在統一安置失業人員的同時也鼓勵失業人員自找職業，自謀生活出路。自謀職業是作為政府安置的補充，在失業問題不再象解放初期那樣嚴重的情況下，于1953年8月提出來的。各單位可自行招用的范圍包括機關團體、學校、軍隊（后勤生產部門不包括在內）招用工人、職員；手工業作坊招收學徒，小城鎮工商企業招用工人、雇員；私人雇用保姆、廚師及招用臨時工。

（三）對廣大失業知識分子，人民政府采取廣泛吸收、教育、改造和使用的方針，對其普遍登記，有步驟地訓練后給以工作崗位。

知識分子的登記工作是與失業工人的登記同步進行的，1950年6月政務院頒布的《救濟失業工人暫行辦法》第三條就有如何落實失業知識分子登記工作的規定。1952年8月《失業工人統一登記辦法》頒布后，失業知識分子也進行了統一的登記，以便各級政府全面了解失業知識分子情況，分別予以安置。在對失業知識分子登記時，貫徹“邊登記邊處理”的方針，采取了介紹就業、轉業訓練和發放救濟金等方式，幫助失業知識分子就業。

由于新民主主義經濟建設需要大量人才，各地政府對具有一定文化知識的知識分子尤其是經濟建設急需的行業，政府采取了盡可能介紹就業的辦法。另外，根據多數失業知識分子沒有專門學識和技能，又缺乏為人民服務的思想的情況，各地舉辦政治、文化訓練班或專業訓練班，吸收失業知識分子參加訓練，經過轉業訓練使他們樹立為人民服務的思想，提高政治覺悟，給以適當工作。同時，各人民革命大學或同樣性質的學校，也規定一定名額，吸收適當的失業知識分子入學，經過學習后盡可能分配他們參加工作。人民政府還幫助少數可以報考高等學校或中等專業學校的失業知識分子報考，使他們繼續深造。對無法實行介紹就業和轉業訓練及年老力衰、完全失去工作能力，生活確實有困難的失業知識分子，發給救濟金。通過采取上述各種辦法，使失業知識分子擺脫了困境，提高了政治水平，并獲得了適應建設需要的技能。

（四）對高等學校畢業生，國家采取了按計劃統一分配工作的政策，基本方針是遵循學用一致的原則集中使用，重點配備。

人民民主政權建立后，國民經濟恢復和大規模經濟建設的開展，急需大量具有為人民服務精神和先進的技術、知識的專門人才。但由于多年戰爭與破壞，能適應建設需要的畢業生太少。因此，采取統一分配的辦法。同時，為了保證高校畢業生集中地配備到對國家建設具有決定意義的部門中去，國家采取了“集中使用，重點配備”的方針。1953年中央指示，配備的重點是基本建設的施工、設計及高等學校的助教和研究生。但也應適當照顧地方上的需要，其他方面則盡可能地少配備或不配備。這一方針符合我國當時的實際情況，避免了力量分散，顧此失彼，保證了國家重點建設的進行。同時為了調動高校畢業生的積極性和創造性，中央人民政府多次明確指示，畢業生統一分配中，要貫徹學用一致的原則，對學非所用、用非所學者，應進行必要的調整，避免了人才的浪費。

三、就業政策實施的成就與不足

黨和國家為解決失業和就業問題，采取了一系列有效措施，取得了顯著的成績，但是由于當時各種失業人員情況復雜，失業嚴重，各地在貫徹中央政策時，也存在一些不足和需要吸取的教訓。

（一）實施就業政策取得的成績。

1．解決了舊社會遺留下來的失業問題，鞏固了新生的人民政權。新中國成立后，黨和國家對國民黨舊人員采取了“包下來”的政策。對失業工人和失業知識分子，也先后制定了一系列辦法、決定，進行了妥善安置。據統計，1950年7月到1952年9月，全國安置就業人數總計1，184，446人，其中生產自救安置141，920人，還鄉生產138，604人，介紹就業903，922人，三年平均每月安置工人43，868人。［8］雖然在“三反”、“五反”運動后，失業人數又大量增加，但是由于政府措施得力，大規模經濟建設的開展，到1956年就基本解決了舊社會遺留下來的失業問題。這一問題的合理解決，消除了失業人員的恐慌和不安，增強了工人階級內部的團結，提高了黨和政府的威信，鞏固了新生的人民民主政權。

2．促進了生產的恢復和發展，為大規模經濟建設打下了基礎。黨和政府為解決失業而采取的各種救濟與安置措施，不僅解決了失業人員的生活和就業問題，還促進了市政建設、交通運輸、工商業和農業的發展。在實行以工代賑時，組織工賑人員參加市政工程建設，翻修馬路，修筑堤岸等工作，工賑工程完成后，不僅產生了經濟效益，解決了失業工人的生活問題，而且產生了社會效益，推動了市政建設和交通運輸事業的發展。政府在組織失業人員生產自救過程中，還涌現了不少生產自救企業。這些企業通過接受加工訂貨、自產自銷的方式，實現了就業，方便了人民生活，活躍了城鄉物資交流，為生產的恢復和發展作出了貢獻。另外，黨和政府還動員和組織失業人員到人口稀少的地區移民墾荒，既解決了失業人員的生活問題，又減輕了城市的壓力，促進了農業生產的發展。

3．擴大了工人階級隊伍，培養了國家建設人才，為大規模經濟建設作了人才上的準備。黨和政府通過采取有效措施，不僅解決了舊社會遺留下來的失業問題，而且隨著國民經濟的恢復和發展，工人階級隊伍不斷擴大，全國職工人數“一五”時期以每年約100萬的速度遞增，到1957年底，職工人數達到2451萬人，相當于1949年職工人數的3倍多。［9］從質上看，在救濟與安置失業人員過程中，各地通過轉業訓練、以工代賑等方式，提高了勞動者素質，培養了一批有實踐經驗，又有一定理論基礎的經濟建設人才。此外，國家還從失業人員中選拔一批有革命斗爭史或在過去生產中或在以工代賑中起過積級作用，又有相當文化程度的，參加干部訓練班，培養各類干部人才，以滿足國家需要。國家不僅重視提高勞動者素質，還注意教育改造失業知識分子，使他們轉變為國家建設人才。這樣就有一定數量的失業知識分子，在培訓改造后，適應社會需要，走上新的工作崗位，成為有用人才。

（二）救濟與安置中存在的缺點和不足。

1．失業救濟方面：有些城市的領導對救濟工作重視不夠或缺乏配合，甚至弄虛作假；救濟金的使用上掌握不嚴；各種救濟措施也存在偏差。首先，在個別城市，對救濟工作的領導上不夠重視，沒有健全的組織，缺少具體計劃，出現“一把抓”的現象。也有一些城市的救濟機構與工會及其他部門配合不夠，形成勞動局唱獨腳戲，致使工作的進行走了不必要的彎路。還有一些城市存在地方保護主義傾向，為了讓失業工人多領救濟糧，將失業工人的數字以少報多，所作的各種救濟計劃也不切實際，使中央在審核預算及掌握失業工人情況上發生困難。其次，對救濟金的使用掌握不嚴，造成不必要的浪費，甚至出現了貪污行為。如天津市沒有研究實際情況，花了6000萬元搭了幾座席棚，作為失業工人臨時居住之用，但因靠近臭水溝，蚊子又多，結果無人去住，反要派人看管。由于救濟金掌握不嚴，也造成了貪污現象。山東省勞動局科員陳俊攜救濟款5900多萬元潛逃，蘇北淮陰專區把救濟糧賣掉存入銀行生息買自行車、收音機，皖北巢湖專區的干部拿救濟糧娶老婆、做衣服。［8］（p.211）最后，在各種救濟措施上，有些地方以工代賑工資訂得過高，不分工作輕重及勞動強度大小，一律平均按月發給工資，形成“干不干，六斤半”的磨洋工現象；在遣送工人返鄉生產時，有的地方工作做得不夠細致負責，致使失業工人還鄉后，生活得不到適當的照顧，去而復返，甚至攜帶更多的人返回城市；還有一些地方舉辦生產自救，不是把失業工人組織起來搞生產，而是個別的發給一定數量的救濟金，結果不是搞生產，而是搞攤販，或吃光了又來要救濟金。有的雖然組織起來，但不加以領導與檢查，在產銷方面，也沒有很好的考慮當地工商業的具體情況，盲目生產。

2、安置就業方面：盲目追求就業人數和就業率，不適當地擴大了“包下來”的范圍，初步形成了統包統配、能進不能出的勞動管理制度。建國初期，黨和政府從社會穩定出發，將國民黨舊人員全部“包下來”，是正確的。但在安置過程結束后，應及時調整勞動就業政策，把競爭機制引入到勞動管理制度中來，而不是將所有人員包下來。當時，不僅高校畢業生由國家統一分配，城鎮復員轉業軍人、中專畢業生、技工學校畢業生、城鎮未升學的中學畢業生和高小畢業生都由國家包下來。到1954年，除少數集體和個體勞動者外，連刑滿釋放人員都由國家安置，勞動力管理制度逐步由統一介紹過渡為統一調配。這樣幾年后便出現了職工過剩問題。在人員原已過多的情況下，1957年勞動部又明確規定編余人員不得任意辭退。這些規定只強調社會主義消滅失業，不講勞動效率和勞動生產率，雖然具有保障職工利益，避免產生新的失業的積極作用，但這種將富余人員包下來的政策不符合企業發展和經濟發展規律，勞動者在減輕了失業壓力的同時也喪失了擇業自由，最終形成了只能進不能出的勞動管理制度，增加了國家和企業負擔。

3、畢業生分配工作，有的未能遵循學用一致原則，造成了人才的積壓和浪費。建國初期，絕大多數機關和企業都很重視高校畢業生的分配工作，盡可能為畢業生安排適當的工作。但也有一些部門對此采取官僚主義的態度，對畢業生不夠重視，沒有合理地安排畢業生的工作。1952年，華南某機關在給畢業生分配工作時，竟按名單的排列次序去點名分配：一號至五號到這里，五號至十號到那里。有的名字漏掉了，有的名字重復了。當同學提出質詢時，負責同志只是拿筆一勾便算了事。有一些部門忽視了學用一致原則，在具體分配工作中，犯了本位主義的錯誤，片面強調工作需要，致使一部分畢業生的工作學非所用，用非所學。僅就分配到中央一級各部門的高校畢業生，自1952年11月到1953年6月因學用不一致調整的就有42人。［10］此外還有一些部門不考慮是否真的需要，盲目要人，出現了人才的積壓和浪費。某單位向領導機關要了一批人，可當畢業生到那里時，不僅工廠尚未建立起來，甚至連廠址也沒有確定。這種不切實際，盲目要人的作法，使畢業生不能到最需要他們的崗位上去工作，造成了人才的積壓和人力資源的浪費。

建國初期黨和國家的就業政策，針對當時情況，對癥下藥，在實踐中又根據變化了的情況不斷改進和完善，取得了巨大的成績，也存在一些不足和需要吸取的教訓，盡管如此，都為我們今天實施正確的就業政策提供了正反兩方面的了經驗。今天，我們正在致力于構建和諧社會，但同時也面臨著強大的就業壓力，研究和分析建國初期國家的失業治理和就業政策，無疑會對緩解就業壓力、促進充分就業提供些許有益的借鑒和啟示。○

注 釋：

［1］袁志平：《解放初期上海對失業工人的救濟和就業安置》，《中共黨史研究》，1998年第5期，第48頁。

［2］《1951——1952年上海市處理失業知識分子問題史料選》，《檔案與史學（上海）》，1998年第2期，第36頁。

［3］中共中央文獻研究室編：《周恩來經濟文選》，中央文獻出版社1993年版，第116頁。

［4］人民日報1953年8月17日。

［5］中央檔案館編：《中共中央文件選集》第14集，中央黨校出版社1987年版，第715頁。

［6］《人民日報》1950年12月1日。

［7］李光田：《試論建國初期失業工人的救濟與安置》，北京黨史研究，1993年第2期，第18頁。

［8］中國社會科學院，中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編，勞動工資和職工福利卷（1949-1952）》，中國社會科學出版社1994年版，第218頁。

［9］袁倫渠：《中國勞動經濟史》，北京經濟出版社1990年版，第90頁。

［10］《人民日報》1953年7月27日。

責任編輯 梅 宏