中國水污染的非常拼圖

中國水問題正在經歷著前所未有的轉型和多種危機的考驗。而在諸多水環境的嚴峻話題中，恐怕沒有什么能像水污染那樣異常地尖銳。

年復一年的洪水泛濫，甚囂塵上的缺水警告，觸目驚心的水資源浪費……，中國水問題正在經歷著前所未有的轉型和多種危機的考驗。而在諸多水環境的嚴峻話題中，恐怕沒有什么能像水污染那樣異常地尖銳。正因如此，水污染問題在中國政治議程中的地位以超常的分量被鮮明凸現出來。

一幅黑色的“水地圖”

從松花江苯泄漏到廣東北江鎘污染，從滇池水葫蘆瘋長到太湖藍藻泛濫，盡管一樁又一樁的無情事實在不斷挑戰著我國本已脆弱的水環境能力，但這些局部、片段的現象并沒有讓我們完整認識水污染的嚴重與殘酷，而只有打開中國水系的平面地圖，幾乎處于危機邊緣的水污染生態才能裸露無遺。

據國家環保總局的調查顯示，自兩年前松花江事件以來，我國共發生140多起水污染事故，平均每兩三天便發生一起與水有關的污染事故。而據監察部統計，近幾年全國每年水污染事故都在1700起以上。

“滄浪之水清兮，可以濯我足”。屈原的這種浪漫情懷，如今越來越成為歷史的記憶和慨嘆。據國家環境保護總局日前發布的《2006年中國環境狀況公報》，全國近14萬公里河流進行的水質評價，近40%的河水受到了嚴重污染；全國七大江河水系中劣V類水質占41％。而環保總局發布的另一項重要調查顯示，在被統計的我國131條流經城市的河流中，嚴重污染的有36條，重度污染的有21條，中度污染的有38條。

作為我國北方的重要水源，黃河在近十多年中被污染的事實在不斷加重。黃河流域水資源保護局對黃河水污染的狀況進行量化分析后發現，黃河干流近40%河段的水質為V類，基本喪失水體功能。有關部門據此預測，如果對于黃河的污染狀況不加扼制，任其發展，那么中國的母親河將在5年后成為一條廢水河。

與黃河一樣，撲向長江的污染面積也在不斷擴大。一項最新的調查顯示，長江干流六成河水目前已遭污染，結果是，長江干流超過Ⅲ類水的斷面已達38%，比8年前上升了20.5%。環保專家據此發出警告，如果再不及時保護，十年內長江就可能變成第二條黃河。

涉及全國1/6人口的中國第三大河流淮河盡管是中國投入最多、開展污染治理最早的大江大河，但如今仍是一條受污染最嚴重的河流。淮河在評價的2000公里的河段中，78.7%的河段不符合飲用水標準，79.7%的河段不符合漁業用水標準，32%的河段不符合灌溉用水標準。10年前，淮河還生長著60多種魚類資源，可如今這些魚類幾乎絕跡。

除了跨區域河流廣受污染外，局部性中小河流以及所謂的城市“龍須溝”都難逃被污染的厄運。上海的蘇州河曾經“黑”臭了80年，而就在筆者居住的廣州市，穿越市區并匯入珠江的大小14條河流無一例外地都是發黑發臭。

當江河被污染所侵襲時，與其同吞吐的湖泊就很難獨善其身了。專家指出，由于湖泊的水體流動性差，自凈能力低，目前除西藏、青海外，75％的湖泊富營養化比較嚴重，即天然水體由于過量營養物質（主要是指氮、磷等）的排入，藻類及其他浮游生物迅速繁殖，造成水質惡化。據環保總局發布的最新環境質量狀況報告顯示，我國“三湖”（滇池，巢湖，太湖）今年以來的水污染在日益加重。無獨有偶，有著“千湖之省”美譽的湖北，其省會所在地武漢市，覆蓋城區的38個湖泊污染負荷遠遠超過其水環境容量，其中32個湖泊水質為劣V類。而作為云南省先前尚未遭受污染的兩大湖泊之一的撫仙湖，目前水質也在開始急劇降低。

地表水的污染也許我們能夠直觀地看得清楚，而地下水污染卻是許多人最容易忽略的事實。全國地下水資源與環境調查評價顯示，我國地下淡水可開采資源為每年3530億立方米，但卻有一半地區的淺層地下水遭到不同程度污染，其中城市最為嚴重。2006年，我國125個受監控城市中，淺層地下水水質呈惡化的有21個，呈好轉的只有9個。

以海洋為歸宿的河流湖泊帶給接納者的同樣是污染。據廣州海洋地質調查局的調查結果表明，珠江口海域有95％的海水被重度污染。無獨有偶，曾經是我國富饒“海上糧倉”的東海卻在每年4到6月赤潮頻發。專家指出，全國的污染通過河流向沿海集中的結果，使中國水污染的“最后一道防線”已被無情撕破。

四面八方的污染源

就像我們絲毫不懷疑水污染的嚴酷事實一樣，中國社會各個層面對于造成水污染幾大“始作俑者”的認識也日漸變得清晰和明朗。

產業結構不合理，增長方式粗放是中國經濟長期未能根治的痼疾，其重要表征就是重化工業尤其是資源消耗工業增長較快。問題的關鍵在于，由于受水資源、航運等產業布局因素的影響，重化工業沿江或沿河布置已經成為一種范式。據統計，全國兩萬一千多家石化企業中，位于長江、黃河沿岸的石化企業達一萬三千多家。至于像小造紙、小皮革等項目在水環境敏感地區大起爐灶的現象更是比比皆是。

如此產業布局的最嚴重后果就是大量污水在可能未經處理的情況下傾注到大江小河。據國家環保總局的調查統計，2006年，我國工業污水排放量達330多億噸，尤其是七大水系所承載的工業污水排放與日俱增。其中黃河流域2006年工業污水的排放量達32億噸，長江流域為137億噸，淮河流域為26億噸，珠江流域為53億噸，分別比上年平均增幅約在2%－3%。不僅如此，由于工業的沿江和沿湖分布，勢必加大對水資源的承載壓力。有關數據顯示，淮河和遼河水資源開發利用率超過60%，海河更是超過了90%，明顯超出國際上30%－40%的水生態警戒線。其最終結果是減弱了水體自凈能力，致使枯水期基本上沒有生態流量，加劇了污染惡化的趨勢。

來自于農業方面的面源污染超過工業污染已經成為我國水污染的一個重要特征。研究表明，農村面源污染在各類環境污染中的比重占到30％－60％，并成為水污染的重中之重，其中污水中COD(含氧量)排放已超過城市和工業源的排放總量。一方面，過量使用化肥造成的污染十分驚人。如化肥施于土壤中，只有小部分被作物吸收，大部分則在雨水的作用下或滲透到地下污染地下水，或隨地表徑流進入河流、稻田、池塘。由于化肥會造成水域富營養化或飲用水源硝酸鹽含量超標，因此已經成為危害水質的“第一隱形殺手”。另一方面，來源于畜禽和水產養殖業的污染也與日俱增。有調查數據顯示：養殖一頭牛產生并排放的廢水超過22個人生活產生的廢水，養殖一頭豬產生的污水相當于7個人生活產生的廢水；北京近郊禽畜養殖場排放的有機物污染，相當于全市工農業生產污水和生活廢水中所含的有機污染物的2－3倍。

就在農業污染超過工業污染的同時，另一大污染源——生活污水又從城鄉的各個角落沖出，并有愈演愈烈之勢。據了解，中國一年洗衣污水量就將近22億噸，相當于34個十三陵水庫，76個昆明湖。僅北京市和上海市2006年生活污水分別就達到9億和11億噸。全國大小城市的生活污水的排放量已經超過了工業污水的排放量。與此同時，在全國主要河流領域中，目前的生活污水排放量與工業污水排放量的比例也接近3∶1。生活污水已經成為水污染物的主要來源。

問題的關鍵在于，目前我國仍有61%的城市沒有污水處理廠。在污水處理設施得以修建的城市，能正常運行的也只有50%；還有的由于污水收集管網的原因，污水處理廠處理量不足設計處理能力的20%。而在廣袤的農村，生活污水處理設施基本為零。正因為污水處理率的低下，中水回用水平低，大量污染負荷就如泄閘之洪洶涌般進入河流與湖泊，中國水體環境質量由此被一步步逼向危險的邊緣。

管理體制的詬與癢

從經濟學原理看，水資源屬于公共產品，應當納入政府資源建設和管理的范疇。質言之，水環境的保護和建設程度直接反映和考量著政府的管理能力和力度。依此審視，我們就不難深入地看到水污染背后公共管理體制的失衡和羸弱。

“五龍治水，九龍戲水”是專家們對中國水資源管理模式極具形象的比喻。目前，政府部門中涉水、管水的主要包括水利、環保、漁業、林業、航運、城建、地礦等。其中，水利部門負責江河湖庫等水源地和農村水利、防汛抗旱；城建部門負責城市供水、排水和城市地下水；城市以外的地下水由國土部門的地礦局主管；城市排污由環境保護部門把關；水生生物保護則由農業部門下屬的漁業部門負責；與水資源密切相關的濕地由林業部門負責；內河航運由交通部門負責；安全飲用水標準由衛生部負責制定；大型水電建設由電監會、國資委等負責。這種“五龍治水，九龍戲水”的機制表面上集中了眾多部門的力量，但事實上并不能達到“團結治水”的目的，相反在客觀上強化了職能部門的局部利益和單一目標，進而弱化了水資源的宏觀管理功能。

橫向上分析，水資源管理的漏洞中還隱匿著中央和地方政府、地區與地區之間、上游和下游之間以及干流和支流之間的重重矛盾。最終的結果是環境產權不明確，究竟由誰來代表國家行使環境資源所有權，追究環境污染制造者的違法責任，至今仍沒有一個明確的說法和規定。

中國水污染防治工作的重要特點是實行的是地方負責制，而恰恰這一點也許是值得我們深思和修正的地方。對于GDP的追逐和崇拜已經成為中國地方政府的慣性思維，而在實用主義和生態主義兩種截然不同的發展觀之間作出選擇，作為“經濟人”的政府當然會不假思索地選擇前者。道理很簡單，后者不僅需要支付治理污染的巨額成本，還要支付為了控制污染而出讓的經濟收益成本。結果是，那些本應徹底關閉的小化工、小造紙、小皮革企業死而復生，陰魂不散；將沿江沿河作為工業企業的棲息地以拉升GDP就成為地方政府不謀而合的思想與行動。

對于水資源污染行為的漠視、慫恿乃至保護是地方政府瀆職行為的公開表演。中國民間環保組織——中國水污染地圖網研究發現，不僅國內許多知名企業已經成了水污染的大戶，而且包括松下、百事等30多家在華經營的跨國公司也頻頻違反中國的水污染控制法規，而后者有一半以上集中在長三角地區。然而，時至今日，這些污染主體不僅沒有得到應有的懲治，相反還在繼續著自己的污染行為。

依法治水是世界各國的通例，但就是這一看似最強硬的手段在中國卻屢打折扣。按照《環境保護法》的規定，環保執法機構可以對任何一個污染項目處以數額不等的行政罰款，不過這種處罰只能算是九牛一毛。有人算過一筆賬，高污染企業每噸廢水的治理成本一般在1.2－1.8元，偷排每日的凈收益往往能達到幾十萬元，而環保部門最高罰款限額僅為10萬元，這種比較收益驅使著不少企業寧愿認罰也不愿治污。

管理的離散與制度的軟化導致了中國政府在投入了巨大成本的情況下，至今對于水污染的治理仍然收效甚微。全國人大常委會在一份環境執法檢查報告中提到，中國水污染治理項目進展緩慢，重點流域“十五”時期污染治理任務沒有全部完成。而中國治理時間最長的淮河水污染如今依然相當嚴重，“十五”計劃投資完成率僅占33％。在南京，當地政府投資30多億元治理資金的外秦淮河曾一度轉清，但僅僅過去一年，外秦淮河如今又是污水橫流。其實，問題的嚴重性并不僅僅在于水污染治理進展緩慢，而且新的水污染還在繼續快速蔓延，水環境惡化的趨勢沒有得到實質性控制。資料顯示，2006年全國廢水排放量達到680多億噸，比5年前整整增加了30%。

高昂而沉重的代價

北宋變法大家王安石說：“水之性善利萬物，萬物因水而生。”然而，面對著一個日漸變“黑”的中國水體環境，我們卻很難找到任何聊以自慰的樂觀感覺。

水污染直接危害的是百姓飲水安全。目前，中國共有飲用水源地超過3100個，劃定飲用水源保護區5700多個。中國環境監測總站對113個環保重點城市的360個集中式飲用水源地的監測表明，有16個城市水質全部不達標，占重點城市的14%；有74個飲用水源地不達標，占重點城市飲用水源地的20.1%。與此相對應，國家水利部也披露出一組令人驚心的數字：目前全國有3.2億農村人口喝不上符合標準的飲用水，其中約6300多萬人飲用高氟水，200萬人飲用高砷水，3800多萬人飲用苦咸水，1.9億人飲用水有害物質含量超標。

不僅如此，我國飲用水安全的狀況還在繼續惡化。國家環保總局發布的今年第一季度環境質量狀況報告顯示，我國重點城市飲用水源地總體水質較上年同比降低５個百分點。另據廣東省日前發布的2006年環境質量檢測最新報告，廣東全省21個地級以上城市飲用水源水質達標率比往年同期下降了2.5個百分點，其中深圳市劇降19.8個百分點。

從水源到飲用水再到食品，水污染形成的“惡性鏈條”已成為危害民眾身體健康與生命安全的“罪魁禍首”。世界衛生組織調查指出，人類疾病80％與水污染有關。據權威資料顯示，中國大約每年有200萬人因為飲用含砷量很高的水而患病，農村約有2000多萬人飲用氟化物超標的水而患上地方性氟斑牙和氟骨癥。同時專家指出，河北涉縣、河南沈丘縣、天津北辰區、陜西華縣、江蘇阜寧縣、廣東翁源縣等地區頻頻出現的“癌癥村”，都與飲用水污染高度相關。

對于經濟的灼傷無疑是水污染延伸出的最大后果。國家環保總局和國家統計局聯合發布的《中國綠色國民經濟核算研究報告》表明，2006年全國因包括水污染在內的環境污染造成的經濟損失為5200多億元，約占當年GDP的4％。特別值得指出的是，環境治理成本高昂已是世界各國公認的事實。美國開始大規模治理環境污染時，人均GDP已達到11000美元，日本4000美元，而我們目前只有1000美元。治污投入的不斷加大勢必分散和減少其他必需行業的資金，進而可能抑制資本預期配置功能的整體優化。

靠天靠水的農業成為水污染的直接受害者。以黃河為例，由于農業是黃河上的用水大戶，占黃河總用水量的90％，因此黃河水污染給農業造成的損失每年最高達33億元。另據河北省環境狀況公報顯示，由于水資源匱乏，部分地區農民使用污水灌溉，2006年全省污水灌溉面積為52356公頃，累計廢耕農田面積94公頃。全省去年農業污染事故共發生35起，污染耕地面積2100多公頃，造成農產品產量損失23621噸，損失金額達到了676萬元。

需要強調地是，日益泛濫的水污染還會進一步加劇我國水資源短缺的程度，尤其是在北方易干旱地區。根據世界銀行的數據，中國的年人均供水只有2200立方米，只相當于全球人均水平的25%。考慮到迅速的城市化、持續的工業化和氣候變化等趨勢，《印度教徒報》日前發文驚呼：在中國即將出現的資源危機中，最關鍵的問題很可能是水而不是石油。

還需正視，水污染所造成的危害性已經遠遠超過了經濟與衛生的范疇，其引致的群眾負擔加重和對政府不信任等次生矛盾日漸突出。據統計，全國信訪辦平均每天收到水環境污染糾紛群眾來信60多封，不僅如此，頻發的水污染事故，也造成地區間的糾紛不斷，影響和諧社會的構建。

為水資源構筑“防污墻”

殘酷的歷史已經將中國政府無奈地推到了“先污染、后治理”這一西方工業化國家走過的老路之中，留給我們的選擇就是將舊污染降低到其危害的最低限度，徹底控制和杜絕新污染的發生。對此，國家環境保護總局指出，到2010年，中國政府將投入6400億元用于水治理，占環保總投入的40%，其中包括工業污水處理投資1千億元，城鎮污水處理及回用設施建設3千億元。同時，中國政府作出了鄭重承諾：到2010年全國設市城市污水處理率不低于70%，“十一五”期間，中國將重點解決高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等飲用水水質不達標問題，到2010年，使無法得到或負擔不起安全飲用水的人口比例降低三分之一。到2020年，使城鄉居民飲水達到安全或基本安全。

愿景無疑令人心怡神馳。但通向目標的未來之路也許并不平坦。根據中國目前較為嚴峻的水污染生態，筆者認為，防治水污染應當拓出更為廣闊的戰略思路。

——科學規劃流域內的重點產業布局。要協調上下游、左右岸產業布局的關系，充分考慮重點污染企業對污染排放的處理；在飲用水水源地和大江大河的上游地區，要慎重布局重污染型企業，以免對中下游地區的用水造成威脅；要建立區域性“污染補償機制”。上游發展經濟污染了下游，就須以某種形式補償下游；同時，下游地區參加上游地區的環評工作，并嚴格實施一票否決制度，形成上下監督的機制和體系，改變污染“以鄰為壑”的現象。

——加強跨區域、跨流域的綜合管理與協調。跨區域、跨流域的綜合治理是從流域的生態承載力出發，突破地區和部門之間的障礙，綜合考慮流域內自然資源的合理開發與保護，科學地協調上下游、左右岸資源利用方面的關系。同時，要根據生態系統的承載能力、河流流量的季節變化等因素，科學核算流域的納污能力，在此基礎上，確定流域的污染物排放總量、各企業的排放定額和排放標準。為此，應當依照法定程序建立權威高效的流域管理協調機構。這種機構應由各方面的代表組成，例如包括中央政府有關部門、流域內各級地方政府的代表、用水戶代表以及專家代表等。流域內一切重大的水事項和政策都要經流域管理委員會通過民主協商并表決的辦法來決定。

——實現水環境管理從水質向水生態管理的轉變。環境科學認為，水生態環境分區是實施流域水生態管理的重要空間單元，在流域水環境管理中具有極其重要的作用；而且根據流域地理、水文氣象和生態一致性進行水環境管理分區也是國外的成功經驗。為此，政府相關部門應當根據水生態環境區制定我國的河流、湖泊、水庫的水生態監控指標，制定各分區不同類型水體水化學標準、富營養化標準、生物監測標準；以水生態環境分區為基礎進行污染負荷的計算和管理；以水生態環境分區為基礎進行河流、湖泊的生態系統完整性評價；建立土地資源和水資源的關系，預測土地利用變化和污染控制變化的效果。

——加大違規成本和懲治力度。通過架構和完善水環境保護的各項法規，達到對排污者經濟處罰、行政制裁以及刑事責任的綜合懲治。作為一項特別措施安排，國家可在省級以下行政區劃內成立“懲治環境違法行為中心局”。這種中心獨立于地方政府，成員由警察、醫生、生物學家、化學家等組成。該中心可以籌備建立若干專業檢察院，或通過適當方式使部分檢察院具備環境領域的專業水平，對蓄意違反環境保護法律法規造成環境污染的個人或企業提起公訴。“懲治環境違法行為中心局”的成立可以進一步加強環境執法領域的工作力度，提高環境執法的專業化程度，使地方性的、單專業領域的環境執法職能上升到國家層面。

——引入市場機制，以經濟手段推動水污染治理。首先，要建立環境資源價格體系，推行排污權有償交易，運用價格杠桿激勵企業加強污水治理，讓“治污者賺錢”。其次，要完善污水處理付費制度，積極落實污水處理收費政策，所有城鎮都要開征污水處理費，并逐步提高收費標準。第三，要吸引社會資金投入污水處理廠和管網建設，提高城市污水處理的技術水平。

——強化農村面源污染的治理。針對農村與農業已經構成了水污染源的重要主體，我們應當構建城鄉一體化的水環境保護監督管理體系，研究制訂具有激勵機制的農村面源污染防治政策。首先，要大力推廣生態農業和有機農業，獎勵或補助實施農業清潔生產方式方法的農戶或集體；其次，要探索實施“污染補償”措施，按照“誰污染誰補償”原則，最終實施排污收費制度；第三，要開展農村面源污染防治適用技術和技術應用推廣措施研究，并進行污染源頭分類控制。例如:農用化學品減量化的技術措施，人禽糞便資源化利用，村鎮生活污水、生活垃圾的高效、低成本、易于推廣的適用處理技術開發和推廣等等。

（作者：廣東技術師范學院管理學院院長、經濟學教授）