對稅源管理的缺陷及其形成原因的思考

摘要： 稅源管理一直以來是我國政府稅收管理的核心問題，由于依法治稅與稅收任務的矛盾、管理理念的混淆、管理手段的落后，稅源管理的現狀不容樂觀。只有針對目前稅源管理的缺陷進行創造性的改革，才能在稅收征管過程中不斷提高稅源管理質量，保證稅款及時足額上繳國庫。

關鍵詞： 稅源管理 重要性 缺陷 解決途徑

一、為什么要進行稅源管理

國家稅務總局于1996年提出我國稅收征管改革的目標模式為：以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查。時隔幾年，在2004年全國稅收征管工作會議上，國家稅務總局局長謝旭人在30字的基礎上補充了“強化管理”四字。強化管理的核心內容是稅源管理，因為正是稅源管理作為橋梁和紐帶連接了“集中征收”和“重點稽查”。

稅源，顧名思義，乃稅收的源泉，它不僅是稅收的基礎，而且在一定程度上反映了一國的國民收入水平。由于稅源只有通過稅收征管才能轉化為稅款，稅收征管水平對稅源與實際稅收的差距就有決定性的作用。既然稅收征管是稅務工作的中心環節，那么稅源管理就是稅收征管工作的重中之重。

二、稅源管理的現狀及相關分析

我國目前的稅源管理水平不容樂觀，最大的問題是納稅人和稅務機關之間的信息存在嚴重的不對稱現象。前者占有的信息較多，而且具體實際；后者占有的信息不僅較少，而且有部分內容虛假不可靠。對于稅源管理水平無法提高的原因，許多學者提出了建設性的意見：稅源監控方式單一，監控范圍過窄，監控內容不全等。然而在這些表面因素之外，是否還隱藏著關鍵因素導致稅源管理薄弱呢？撥開表層去探尋事件本質時，往往同時找到了解決的途徑。

（一）原則與實務的矛盾

這里所謂的“原則”，即稅收工作的基本原則和要求：依法治稅。原則重于泰山，全國各地各級稅務機關理應嚴格按照稅法規定征稅，既不多收稅，也不少收稅，做到應收盡收。然而在實務中，相比征稅的基礎稅法，稅收計劃對稅款數額起到更具決定意義的作用，因為在強任務觀念下，稅務部門都將主要精力放在完成稅收任務上。此舉可能會督促稅務機關積極加強稅源管理，保證稅收數額，但從另一個角度看，它也有可能弱化稅源管理。其一，我國幅員遼闊，各地的稅源情況千差萬別。在一個稅源充裕的地區，如果稅務機關年年可順利完成稅收任務，那么該稅務機關相比其他地區更有可能懈于管理稅源；相反，在稅源貧瘠的地區，倘若稅務機關年年都為稅收任務發愁，那它就不得不采取措施嚴格監控本地并不充裕的稅源。這種反差在全國范圍內擴散便形成了各地參差不齊的稅源管理水平。其二，出于對“鞭打快牛”的擔憂，許多地方稅務機關在提前完成年度稅收任務之后便不再征稅，因為本年度完成的稅收收入越多，往往意味著下一年度的稅收任務越重。稅源充裕地區的稅務機關寧愿選擇“藏富于民”，以減輕以后年度的任務壓力，如此一來，所謂“應收盡收”的“應該”，名義上是以稅法為標準，實際上卻是以稅收任務為標準。從該兩點可以看出，稅收計劃和稅收任務間接影響著各地的稅源管理工作。如果稅收計劃的編制嚴格遵循了依法治稅的原則，能夠保證應收盡收，那也無可厚非，但事實上我國稅收計劃的編制并不科學。編制的基礎是國家和地方政府所需財政支出，主要方法是“基數增長法”，編制的過程往往不會將稅法予以首要考慮，不科學的稅收計劃形成了脫離事實的稅收任務，導致了不規范的稅收工作，也影響了稅源管理。

（二）制度改革的“后遺癥”

1994年分稅制改革后，國地兩稅正式“分家”，在之后的10余年中，國稅與地稅總是調整不同的稅收管理權限，稅源管理卻無法及時跟進。例如，國稅局2002年接管了各地的企業所得稅，接管之前企業的經營信息都由地稅保管，這些信息能否及時移交給國稅？因為國稅與地稅一直都缺少溝通與合作，對于諸多共享稅的稅源信息也未實現共享，往往是各自征收，各自稽查。另一個令人擔憂的問題是，諸多小型企業極有可能在調整后由地稅的“寵兒”淪為國稅的“棄卒”。調整前出于保證稅收任務的考慮，地稅對小型企業也非常重視；在調整后，財大氣粗的國稅卻容易忽視小型企業，任小稅源“逍遙”于稅法之外，導致稅源流失，管理出現漏洞。

（三）高估納稅人的納稅意識和納稅能力

目前的稅收征管模式要求納稅人自行上門申報納稅，這對納稅人的納稅意識以及納稅能力是一個挑戰。相比西方國家，我國居民的納稅觀念仍然十分落后。“稅收和死亡是人生無法避免的兩件大事”這類觀點無法被普遍接受，甚至有居民認為匪夷所思。在這種情況下，一些納稅主體往往存在不誠信行為，該申報的未申報，應申報的不及時。另一些會計核算不健全的納稅主體，不具備正確計算稅收的能力，其已申報的稅款也有可能不準確。由于諸多客觀因素的限制，稅務人員深入基層少， 難以了解納稅人的真實信息， 導致零散稅源、隱蔽稅源、非正常納稅戶出現真空地帶， 在一定程度上令稅源底數不清。

（四）管理手段與形式跟不上快速發展的經濟

隨著社會主義市場經濟的發展，信息網絡時代的到來和現代企業制度的建立，各種經濟成分并存，例如國有、集體企業的改組、改制、收購、合并、解散、破產、撤銷，股份制企業的分合經營、連鎖經營，私營個體經濟的大力發展， 這些都使納稅人、納稅地點和生產經營、稅源基礎處于不斷變化中。然而稅務機關對這些變化的應對措施相對滯后，稅源管理的基礎工作相對薄弱， 征、管、查之間的相互配合也不夠。除日新月異的經濟形式外，企業的經營方式也呈現多樣化的發展趨勢。電子商務的發展，電子賬目的設立以及網上交易的盛行都增加了確定應稅業務性質和數量的難度。一方面全國尚未形成統一的稅收征管信息系統， 各地以自行開發的信息系統歸類數據、比較數據的能力不強， 對數據的分析、監控、決策功能還有待拓展；另一方面，稅務工作者操作信息系統管理稅源的能力十分有限。

三、加強稅源管理若干可行途徑

加強稅源管理，不僅僅是管理稅源的問題，這其中還涉及稅務機關及納稅人雙方主體。怎樣規范管理主體的行為，怎樣調動納稅人參與管理都是值得深思的問題。在科學技術突飛猛進的今天，還必須更新管理工具及手段以提高效率。

（一）促進社會風氣形成良好的稅收觀念

稅務機關務必要堅定稅源管理理念，在依法治稅前提下，將編制稅收計劃與管理稅源相結合，以縮小稅源與實際稅收的差距。稅收計劃的編制可在充分取得調查信息的基礎上采用線形回歸法建立科學的稅收收入預測模型，使計劃數額貼近各地稅源。另一方面，稅務機關可鼓勵群眾積極參與稅源管理，例如積極推行有獎發票，鼓勵消費者主動索取發票，通過增強發票管理加強稅源管理。與其每年斥巨資進行稅法宣傳，還不如將資金用于提高發票中獎金額以提高群眾積極性。在具體操作中，可先鼓勵學生及知識分子家庭消費者向銷售者索取發票，并漸漸提高整個社會消費者的自覺性。

（二）構建各管理部門之間的信息網絡

目前，我國仍處于社會主義市場經濟初級階段，信用制度不完善，監控機制不健全，社會信息化程度不高，存在大量隱性經濟、現金交易等不公開、不規范的經濟行為，客觀上更需要政府相關職能部門為稅務機關及時獲取納稅信息提供幫助。這就要求稅務機關積極與工商﹑海關、外經貿等部門合作，充分發揮廣域網絡的作用，構建連通各管理部門的信息網絡，實現資源共享，實施社會綜合稅源管理。

（三）規范精準納稅評估系統

稅務機關應根據稅收經濟關系的宏觀分析、行業稅負規律和特征分析的結果，建立預警體系，確立重點評估對象，進而實施具體的納稅評估。評估的核心是納稅申報的計稅依據的真實性和申報的應納稅額與真實稅源之間的合理性。為了提高評估的效率必須運用先進的科學技術建立起規范的納稅評估系統，力求覆蓋國稅系統的增值稅、消費稅、內外資企業所得稅等主體稅種，覆蓋所有增值稅一般納稅人和查賬征收的小規模納稅人及所得稅納稅人，覆蓋評估的所有工作環節。

（四）完善考核獎勵制度

首先，在稅務機關內部建立評價制度，通過定期召開稅源管理分析通報交流會，通報交流稅源管理情況，開展工作講評和考核，并定期對稅源管理質量組織測試。其次，在外部建立監督評議制度，設立群眾舉報和評價熱線、開展納稅人座談，通過媒體、網站和信件等方式向納稅人發布稅源管理和服務情況的調查問卷，及時了解納稅人對稅收管理員的日常管理行為的意見和評價。此外，還可在前兩點的基礎上建立長效的考核激勵機制，將績效考評結果與公務員年度考核、崗位能級管理掛鉤，獎優懲劣。同時，做好問題整改情況的跟蹤監控，對工作效率低者加大處罰力度，在考核、提高、再考核、再提高的往復循環中提升稅源管理質量。

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