我國轉基因食品安全法律保障之探析

摘 要：轉基因食品的安全性問題至今尚無定論，對生態環境和人類健康都具有潛在性危害，有必要完善我國轉基因食品審批制度、追蹤制度和標簽制度，并且建立轉基因食品安全保障基金制度，以社會保障性救濟取代侵權損害賠償，切實保護消費者，乃至全人類的環境權、健康權等合法權益。

關鍵詞：轉基因食品；轉基因食品安全；風險預防；法律保障

中圖分類號：G922.16 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）07-0052-04

轉基因食品是生物技術的產物。近十年來，轉基因作物的種植持續大幅增多，轉基因食品在全世界范圍內已經相當廣泛，成為一種新型的食品。從統計資料顯示，到2005年初，轉基因農作物幾乎覆蓋了全球可耕土地總面積的4%。但是轉基因食品的安全性問題至今尚無定論，對生態環境和人類健康的危害一旦發生，其廣度和嚴重程度可能都將令人毛骨悚然，甚至無法挽回。因此，有必要對轉基因食品安全實施有效的法律保障，切實保護消費者，乃至全人類的環境權、健康權等合法權益。

一、轉基因食品安全的特征

一般意義的食品安全是指食品本身對消費者的安全性，即食品中有毒有害物質對人體健康的影響。聯合國世界衛生組織（WHO）在《加強國家級食品安全計劃指南》中指出食品安全的定義為：對食品按其原定進行制作，并且食用時不會使消費者受害的一種擔保。由定義不難看出，一般食品安全僅僅體現出制作規范性和食用安全性。轉基因食品安全和一般食品安全相比具有顯著的特征。第一，生態環境影響性。一般食品安全問題僅僅是指對人體健康的影響，但轉基因食品安全問題還包括對生態環境所產生的影響。第二，危害的潛在性。一般食品安全產生的危害問題都是比較直觀，一旦食用了含有有毒有害物質的食品，人體就會立即或者相對不太長的時間內表現出食物中毒之類的病癥。但是轉基因食品安全涉及的危害，無論是對生態環境還是人體健康的威脅都是一種潛在的危害，有可能發生，也有可能不發生，尚未明確具體地表現出到底會導致何種病癥或其他問題。第三，具有安全檢測不確定性。依照目前的科技發展程度，科學手段尚且沒有發達到能夠像對普通食品那樣，準確檢測出到底在何種標準度下才是安全的。第四，一旦致害，其范圍的廣泛性。由于轉基因作物已經在全世界廣泛種植，轉基因食品也在商場超市、街頭巷尾大量銷售，一旦其潛在的危害真正爆發出來，將導致全球范圍的大災難，涉及面很大。第五，一旦致害，其后果的嚴重性。因為轉基因食品是利用基因工程技術改變基因組構成的動物、植物和微生物生產的食品和食品添加劑，一旦損害發生，極有可能對生態環境造成毀滅性的打擊，對人體乃至其他一切生物的遺傳基因造成變異性破壞；更有可能帶來后遺癥，不僅嚴重危害了當代人，更打破了代際平衡，給下一代人開始了永無止境的噩夢。第六，法律保障的特殊性。基于上面的諸多特征，決定了轉基因食品安全的法律保障要區別于一般食品安全，即要針對轉基因食品安全的特征，更加注重風險預防，建立事前、事中、事后的全過程監控機制，確立嚴格合理的法律制度，提供系統全面的法律保障。

二、我國轉基因食品審批、追蹤和標簽制度的完善

概括而言，我國與轉基因食品安全有關的法律制度已經初具規模，一共頒布過行政法規1部，部門規章8部，其中農業部5部，衛生部1部，檢驗檢疫總局1部，科委1部，體現出了一定程度的全過程控制理念，對農業轉基因生物和轉基因食品的規范也較為完善，體現了一定的貿易保護傾向，態度相對謹慎，管理比較規范。但是這些規定仍然未能與迅猛發展的轉基因技術和我國具體國情完全相適應，表現出一些不足之處。第一，目前我國轉基因食品的立法層次較低，在現行有關轉基因食品安全管理法規中，主要是行政法規和部門規章；第二，我國目前關于轉基因生物安全性的立法重點關注的農業轉基因生物的安全性，對于轉基因食品的安全性依據是原來的《食品法衛生法》，專門立法不完善；第三，現有的關于轉基因生物的法規、規章等均是由農業部等部門制定的，其注重的往往是經濟利益，由于沒有環保部門參與立法，因此其立法理念中對于生態利益、環境利益的保護是少之又少，甚至完全沒有涉及，各相關部門之間缺乏協調。

要想更有效地保障轉基因食品安全，最根本的還是呼喚《轉基因食品安全法》的出臺。當然，這部法案的出臺還需要在理論和實踐中不斷探索，循序漸進，并非一蹴而就，還有很漫長的路要走。令人感到欣慰的是，日前，國家環保總局有關負責人透露我國將制定《轉基因生物安全法》。這一舉措將使我國在轉基因食品安全法律保障的道路上又大踏步向前邁進。在此，遵循風險預防、環境保護、適度控制、國際合作以及知情選擇等原則，筆者擬對以后《轉基因食品安全法》的出臺提出一些具體制度的構想，以期待能夠從事前、事中、事后的角度構建完善我國轉基因食品安全的法律保障。

1.完善轉基因食品審批制度

關于轉基因食品的生產和進口，《轉基因食品衛生管理辦法》在第3章第11條至15條中作了明確的規定，再加上國務院《農業轉基因生物安全管理條例》和農業部《農業轉基因生物安全評價管理辦法》關于轉基因生物審批的規定實際上也涵蓋了轉基因食品，同樣可以適用，應該說還是較好地體現了風險預防原則的。但是如果從適度控制原則的角度來考慮，筆者認為《轉基因食品衛生管理辦法》中有關“加工和進口轉基因食品必須向衛生部申請”的規定需要完善。由于我國是一個幅員遼闊，但是地區發展極不平衡的國家，轉基因作物的種植分布不均勻，轉基因食品研發水平、生產技術和銷售數量也不盡相同。如果不針對地區的特點作具體分析，將極有可能阻礙轉基因食品產業在當地的良好發展態勢，給地區乃至國家經濟造成損失，甚至由于貿易壁壘的關系與美國加拿大等轉基因食品輸出大國之間產生諸多貿易糾紛，影響國際貿易。

因此，筆者認為《轉基因食品衛生管理辦法》中“必須向衛生部申請”的規定有失偏頗，應當具體問題具體分析。應當做如下完善：(1)對于轉基因食品整套研發控制相對落后的地區，應當嚴格控制，防止權力一旦下放，由于技術支持不夠，造成濫用，釀成不可估量的后果。即這些地區的轉基因食品生產和進口仍然必須向衛生部申請，門檻不能降低，以便于有效地貫徹風險預防原則。(2)對于轉基因食品整套研發控制相對先進的地區，由于轉基因食品的研發技術發達，更新速度快，貿易量大，如果也要向衛生部申請，很可能影響當地轉基因食品產業發展的進程進度，造成時間的浪費和財政的損失。所以，為了鼓勵其轉基因食品產業的發展，應該相應降低審批門檻，下放到省、直轄市一級的衛生行政管理部門審批，然后報衛生部備案為宜。這樣有利于提高效率，符合適度控制原則的精神，促進經濟持續快速發展。(3)審批門檻是否降低，取決于該地區的申請和衛生部的審核驗收，如果審核驗收不符合要求，審批門檻將不予降低。并且衛生部每年必須檢查驗收，以防審批權下放之后的濫用，一旦發現，將收回審批權，并對相關責任人進行行政處罰，構成犯罪的追究其刑事責任。另外，有關轉基因作物種植的審批，應當由農業部門制定相應的許可制度，具體可以參照農業部2006年1月27號發布，將于2006年7月1日實施的《農業轉基因生物加工審批辦法》設立許可證制度，對其資質、安全管理制度、提交材料、申請期限以及許可證有效期等一系列問題作詳細的規定。

2.建立轉基因食品追蹤制度

所謂轉基因食品“追蹤制”，就是記錄轉基因食品在整個生產和流通環節的來源和去向。具體做法是使每一種“轉基因食品”都有一個獨一無二的標識號碼。轉基因食品的生產、經營商必須建立信息檔案制度記錄上手供貨商和下手購買商的身份，并保留記錄5年備查。同時向購買商書面說明食品含有“轉基因生物”、該“轉基因生物”的標識號碼或食品含有由“轉基因生物”制成的食品成份或添加劑。當該購買商轉售這種轉基因食品時，也必須記錄購買者的身份，并以書面形式提供同樣信息。這樣，就形成了一個追蹤轉基因食品去向的鎖鏈。由于追蹤制度使轉基因食品的信息與轉基因食品一起流通，使得食品標簽的內容有據可查。同時，通過對轉基因食品的流通和消費地的環境進行長期監測，可以評估轉基因食品對環境的潛在影響。當發現轉基因食品對人體健康和生態環境產生始料未及的負面影響時，各生產商和分銷商保留的信息資料便于管制機關及時在市場上找到出現問題的轉基因食品，并制止其繼續流通。同時有必要對長期消費轉基因食品的用戶進行檔案登記、跟蹤調查制度，及時反饋轉基因食品的有關情況，為進一步完善轉基因食品的研究提供第一手的資料。同時，在國際合作原則的指導下，可以嘗試與歐盟等轉基因食品安全法律保障比較健全的發達國家進行國際合作，建立轉基因食品追蹤信息互通共享，在此基礎上保證轉基因食品信息的在國際范圍內的可追蹤性，有效地掌握其發展動態及來龍去脈，一旦發生風險和危害，能非常快速準確地進行追蹤，把風險和危害處理的成本降到最低。而且，追蹤制度依靠現今高度發達的信息和網絡技術，還是可以實現的。

3.完善轉基因食品標簽制度

轉基因食品（GMF）標簽是指對GMF要明確進行標識，說明該商品是轉基因食品或含有轉基因成分，以便與傳統食品區分開來，提供給消費者自主選擇。標簽的內容一般包括轉基因成分是多少、是否有毒性與過敏原，是否含有抗生素標記基因，營養成分的構成狀況，有哪些特點，生產地址與廠家等等。

雖然，標簽制度已在《農業轉基因生物標識管理辦法》和《轉基因食品衛生管理辦法》中都有具體規定，但筆者認為完善我國轉基因食品標簽制度應該從以下幾個方面著手：

第一，應當把轉基因作物也納入到標識的范圍內。現在，理論界呼聲最為高漲的就是對直接入口的轉基因食品進行標識，以保障消費者的知情權和選擇權。但是筆者認為，我們不僅應該對直接進入人體的轉基因食品進行標識，我們還應當將農民種植的轉基因作物也納入到標識的范圍中來。這是因為，首先，如前所述，轉基因作物大都是轉基因食品的原料，可食用的轉基因作物就是轉基因食品；其次，目前農民對于什么是轉基因作物、轉基因作物有什么潛在的風險以及如何識別轉基因作物都沒有明確地認識，這就可能會導致一家農民進行轉基因作物的種植而引起周圍作物的“基因污染”等一系列破壞生態環境的問題。為此，我們應當一方面加強轉基因作物安全性知識的宣傳，另一方面對轉基因作物進行標識，以使農民有權選擇種植還是不種植轉基因作物，防止農民成為某些不法商家欺騙和愚弄的對象，切實保障知情選擇權。

第二，增加我國標簽中的信息含量，用準確易懂醒目的文字和數據表述標簽的內容，盡量避免使用過分專業的術語，對轉基因作物及食品是否有損于生態環境和人體健康做出警示。畢竟，大多數消費者都是普通人，無法理解那些稀奇古怪、名目繁多的專業術語；只有標簽的內容大多數消費者能看懂了，才是真正實現了知情選擇權。

第三，我國通常以“不含有或檢測不出轉基因成分”作為標識標準，這不僅與國際通行做法不同，而且我國現有的生物技術水平也無法達到檢測水平。為此，筆者建議我國應與國際接軌，采用大多數歐洲國家通行的0.9%的標準去衡量轉基因產品是否需要標識，也沒必要采用歐盟0.5%最嚴格標準，以奉行適度控制原則為宜。

三、建立轉基因食品安全保障基金制度

建立轉基因食品安全保障基金制度，旨在為公民消費轉基因食品后對其人身、財產帶來損害而給予的救濟，而不主張通過民事訴訟的救濟途徑。因為轉基因食品具有極為復雜的科技背景，鑒于目前科學技術上的欠缺，對其安全性的評價始終處于一種不確定性狀態之下。為了更好地保障公眾的安全，同時也避免給企業帶來過分沉重的經濟負擔，造成社會經濟發展的停滯和失業增加等問題，進而阻礙轉基因食品產業的發展，有必要建立這樣一個保障基金制度，從而使受害者獲得相應的救濟，維持社會的穩定和可持續發展。

1.現行民事訴訟制度應用于轉基因食品損害賠償之弊端

如果要通過現行民事訴訟制度來解決轉基因食品損害賠償問題，存在諸多弊端：

一是由于轉基因食品的廣泛性和普遍性趨勢，一旦致害，肯定是范圍甚廣，人數眾多，無疑將形成集團性的訴訟。但是我國民事訴訟法只是有代表人訴訟制度，對于司法實踐中的一般民事集團訴訟問題尚且沒有很好地解決，更不用說轉基因食品侵害賠償的集團訴訟了。因此，在法律規定不明確，司法實踐不完善的情況下，受害者的救濟很難得以順利實現。而且，這種集團訴訟如果不健全，很容易造成大量人力物力財力的浪費和損失，甚至激化社會矛盾，引發社會危機。

二是按照《民法通則》第137條規定：“從權利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護。”言下之意就是說，不管當事人是否知道被侵害，一旦超過20年，人民法院就將不予保護了。但是，轉基因食品的危害具有潛在性，而且潛伏期可能很長，需要30年、50年甚至更長的時間才能顯現出來。如日本的水俁病，就經歷半個世紀以上的積累才爆發。顯然，根據《民法通則》的規定，一旦損害事實發生，那么權利的侵害之日應該就是食用該致害轉基因食品之日。但是，也許損害事實發生之日已經是30年甚至于50年以后了，已經遠遠超過了最長訴訟時效，人民法院不予保護。試問，在這種情況下受害者的權利如何保障？損害如何救濟？很顯然要想通過民事訴訟的途徑解決轉基因食品侵害賠償問題，訴訟時效方面存在很大問題，將使得受害者救濟無門。

三是就算官司勝訴，集團訴訟執行難的老問題將繼續阻斷受害者的救濟之路。在加害人惡意拒絕執行或者故意拖欠的場合，理論上受害者可以通過申請強制執行等法律程序獲得賠償，但此類程序曠日持久，一般對受害人很不利。

2.建立轉基因食品安全保障基金制度

基于上述訴訟方式的諸多弊端，筆者認為，解決轉基因食品損害賠償問題的更好途徑是建立轉基因食品安全保障基金制度，使法律責任社會化，即損害賠償的社會化，將因轉基因食品侵權所發生的損害視為“社會損害”，通過保障基金制度，由社會上多數人承擔和消化損害。

轉基因食品安全保障基金制度的具體操作是：政府針對轉基因食品對人體健康的潛在性危害，對生產者和經營者收取專門的轉基因食品稅和費，依照這種籌資方式而設立保障基金，并設立相應的救助條件，以該保障基金對受害者進行救濟。就其性質而言，該制度依賴公權力的強制與監督來征收、管理和運用保障基金，使“轉移”損失的傳統損害賠償責任在相當程度上轉化為“分擔”損失的損害補償，行政權力的介入深刻而全面，從而具有一定的福利行政和社會保障的性質。

采用該制度的根本原因在于其解決了三大問題:第一，解決了“企業責任”鎖定和預測企業的風險責任，調動了企業生產、經營轉基因食品的積極性。第二，解決了受害人得不到賠償的問題，對受害人損失的填補功能加強，使任何人因轉基因食品受到損害都有獲得賠償的權利能夠切實得到落實，實現了分配正義。第三，很好地體現了對人類基本權——健康權的尊重。畢竟健康權高于財產權，人的生命價值高于一切。這樣一來，避免了巨大的訴訟成本和漫長的訴訟周期，節省了大量的人力物力財力。由此可見，鑒于轉基因食品是一個高風險的產業，為了使責任落到實處，使賠償有一個物質基礎，確保受害人的利益，建立轉基因食品安全保障基金制度是非常必要的。□

責任編輯：錢國華