行政問責制度化困境的倫理超越

摘 要：行政問責制度化是行政問責發展的主要方向和趨勢，但是制度化并非一帆風順，而是一個艱難的過程，面臨著不少困境，包括制度“缺位”、制度“依賴”、高成本問題以及制度的機制無效。問題的存在限制了行政問責機制作用的發揮。運用倫理“補位”，加強行政倫理和制度倫理建設，實現對行政問責制度化困境的超越，完善行政問責制，推進責任制政府的建設，不失為解決問題的方法。

關鍵詞：行政問責；制度化困境；倫理超越

中圖分類號：B829 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）07-0020-04

行政問責是當前公共行政實踐和理論研究中的一個熱點問題。關于何謂行政問責，當前國內尚未形成一個統一和權威的界定，一般而言，它是指“特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承擔否定性結果”［1］的一種行為。很明顯，行政問責乃是一種事后監督機制，其作用在于通過對失責行政行為的追究，敲山震虎，促使政府及其行政人員更加負責，減少權力的濫用，維護公眾的合法利益。

我國自推行行政問責以來，對于如何完善這一機制，以實現對政府和行政人員的有效監督，推進責任行政與服務行政，一直都是實踐和理論界探討的難題。在眾多的對策中，主張行政問責的制度化，以實現常態化、規范化的問責代表了它發展的一種主要方向和趨勢。但是制度化的過程并非一帆風順，而是存在著不少困境，它的功能也因此受到了一些限制。那么行政問責制度化存在哪些困境？這些困境是如何造成的？面對這些困境如何實現超越完善行政問責機制？這些疑問就是本文所要解決的中心問題。

一、行政問責的制度化困境

著名政治學者亨廷頓認為，所謂制度，是指“穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式”，而制度化就是“組織與程序獲得價值和穩定的過程”。為此，他提出了制度化的四個準則：適應性、復雜性、自立性和凝聚性。［2］套用一下亨氏的觀點，行政問責的制度化就是用制度來規范行政問責，幫助問責“獲得價值和穩定”，以實現常態化、規范化問責的過程。然而實踐證明，制度化的過程是一個艱難的歷程。當前行政問責的制度化面臨著不少困境。

一是制度“缺位”。在現代社會，哪怕宣稱制度最為發達的國家，也沒有制定出一套涵蓋所有領域的制度。反映在行政問責方面，首當其沖的就是當前我國的行政問責“有問責之事，而無問責之法，即存在嚴重的制度資源稀缺”［3］問題。盡管問責實施以來，黨和政府都在為如何設計一個完善的制度問責體系而不斷努力，并且連續頒行了一些政策法規，如《黨政領導干部辭職暫行規定》、《中國共產黨黨內監督條例》(試行)、《政府部門行政首長問責暫行辦法》，以及一些地方規章。但從另一面來看，現實中仍舊存在著“監督問責制度虛置，信息公開機制缺失，行政問責法律缺失以及績效評估機制與責任主體救濟制度缺失”［4］等問題；同時現有的政策、規章還大多是粗線條的，甚至在問責的主體、范圍、問什么責等基本層面也沒有做出明確和清晰的界定。這樣，在日益增多的“失責”現象面前，一個嚴峻的問題就是制度“缺位”，面臨的選擇要么是簡單模糊地套用現有制度，要么是以“無制可依”為借口而對失責行為不了了之，行政問責往往難以實現其預期效果。

二是制度的過分“依賴”。行政問責制度化困境的另一表現是對制度的“依賴”，現實中主要表現為兩種情況：一方面為“制度萬能論”。持這一論點者認為行政問責的制度化無所不能，只要具備相當完備的制度條文，就可以想當然地把行政問責引入一條康莊大道，最終推動責任制政府的建立；另一方面為“制度無用論”。這種情況大多發生在當制度化問責不能提供所預想的結果時，就把糟糕的結局歸罪于制度的缺陷，從而簡單輕率地否決掉制度的一切作用，認為制度“無用”（事實上并不是真的制度不起作用）而予以摒棄。這兩種觀點，雖然表面上對制度的態度存在著不相一致，甚至完全相反的地方，但是其實質都是一種對制度的過分“依賴”，將制度當成了解決一切問題的萬能劑。它們的存在使得行政問責在制度化的道路上左右為難，最終也可能會把問責的制度化導入發展的死胡同。

三是高成本問題。制度化的實踐早已證明，制度化是需要成本的，在行政問責制度化這一問題上也不例外。它的成本主要體現在兩方面：一是顯性成本。在中國復雜的政治背景下，隨著社會主義民主政治的發展，不管是制度的設計，還是制度的審核、制度的實施，以及制度的評估、反饋等等，都將是一個需要付出大量的時間、人力和財力的過程，而制度的進一步健全還將耗費更多。這是可見的成本。與之相比，另一成本則是隱性的，尤其是在制度尚不健全的背景下，缺少倫理關懷的行政問責在某種時候可能會演變為一些集團或個人腐敗的工具，如利用行政問責，以制度為名而行打擊報復異己，問不該問之責之事，這種“問責”形成的“冤假錯案”所造成的損失則是難以估計的。而更為可悲的是，這種問責成本的隱蔽性以及后果的巨大破壞性，卻經常受到漠視，導致問責的成本問題變得復雜而又嚴重。

四是制度無效。制度制定出來后，還有一個非常重要的問題就是制度的效果，這就需要對制度進行執行與評估。但是，在行政問責制度化過程中，盡管我國在制度條文的建立與完善方面作了不少努力，現實中卻并沒有取得理想的預期效果。在有著長期積淀的倫理型社會傳統的影響下，以制度武裝的行政問責很多時候并未能繞過“上有政策，下有對策”的潛規則，在很多場合很大程度上，制度也還僅僅停留在文本意義上，并沒有真正發揮效用；同時現實中也還沒有建立起對制度的評估或反饋體系，制度的效用如何幾乎還無從知曉。大多數行政問責的實例中，制度的“無效”使其成了空架子或擺設，對行政人員履責與否并不能真正起到有效的約束作用，制度化的實際意義遭到削弱。

二、行政問責制度化困境的原因

行政問責制度化的困境，是由諸多因素造成的，主要原因有：

首先，現實社會制度的有效供給不足。制度的供給一方面涉及到成本問題，另一方面又與政治體制有關。由于政府可能資源不足，難以支付高昂的成本來制定出一套涵蓋廣泛、窮盡的制度體系，這樣，現有制度的預期幅度也就相對有限。同時，在民主的政治體制下，制度從理論變成事實需要一個長期而艱難的過程，因而，現實中不可能實現制度的有效跟進。與之相反，行政實踐中各種失責行為卻是不斷發生，而且呈現的形態也各不一樣，這就需要制度不斷地變化與更新以適應這種問責的“需求”。這樣，在對制度的緊迫需求和制度的“滯后”之間就形成了一種空白，反映出了現實中制度有效供給不足的事實與制度的無奈。制度有效供給不足也凸現了民主政治下制度內在的一些弱點，啟示人們在制度“滯后”中需要尋找另外一種持續化的“東西”來彌補這一不足。

其次，對制度沒有形成正確完整的認識。經濟學家諾斯認為，制度是“一個社會的游戲規則，或者更規范地講，制度是由人類設計的用以規范人們相互行為的限制”［5］。作為一種人為設置、帶有人的色彩的產物，制度肯定并非萬能，而是有其局限性的一面。然而，無論是“制度萬能論”者還是“制度無用論”者，他們共同的錯誤都在于只是看到了制度的一方面，而忽視了它的另一方面，想當然地夸大或貶低制度的作用。制度化的行政問責的確可以把它作為一種常態的形式固定下來，發揮一種恒定的作用，督促政府及其公務員履行職責。但是，對制度也不能過于迷信，正如沒有包治百病的藥物一樣，制度也可能存在“失靈”的時候。“制度無用論”者正是在他們發現制度并不能滿足他們預期的時候，對制度失去了信心，轉而否定制度的“有用”。所以，“制度萬能”或是“制度無用”都是由于對制度沒有形成正確完整的認識所致。

再次，制度本身存在著弱點。作為一種常態化和顯性的約束機制，制度本身具有其自身的弱點，這就導致了高成本問題和其他一些困境。一是制度的剛性。剛性的特征有利的方面是可以穩定地發揮作用，減少人為因素的影響，但是，它的不足就是容易使問責制度化演變為文本化，條條框框的束縛使得問責經常缺少彈性，在面對一些復雜的“失責”情境時，簡單地套用制度條文極可能造成問不該問的責現象出現。二是制度的被動性。制度本身并不能自然誕生并發揮作用，而是需要相應的制度制定者和執行者來實現。如果沒有他們的內在自覺，在制度的運行過程中就有可能會出現兩種異化：一方面是造成制度濫用，以制度為名，問無實之責，給制度化帶來極大的負效應；而另一方面要限制這種制度的濫用，又需要不斷制定出新的制度來彌補原有制度的不足，這就造成了“制度膨脹”，反過來又將會加重制度的制定與執行成本，從而使得問責制度化的高成本問題愈加突出。

最后，難于操作和缺乏監督，從根本上導致了制度的無效。制度要發揮作用，就需要把原來框架性的、總體性的規定或原則通過具體的法律法規來表示和執行，這就牽涉到制度細化的問題。在行政問責方面，制度運行無效的很大原因就是問責的制度沒有細化，相當多的相關問責政策、法規只是沿襲或重復著中央的一些原則性規定，比較粗糙，沒有細化，使得執行的過程往往變得日益艱難。同時，由于配套制度的缺失，行政問責大多處于一個不透明的狀態之中，尚未形成有效的監督。問責的過程還沒有做到有效地公開，同時問責的結果也還只是一種有“選擇性”的公布，這就使得問責本身極易演變為腐敗的工具。這樣，沒有細化、難于操作以及監督的缺乏，就造成了制度的悲劇——原本用來懲治腐敗與失責的工具可能蛻化為制造腐敗的工具，反過來加劇了政治運作的成本，部分地抵消了問責的正面作用。

值得一提的是，這些原因與問責制度化困境的特征之間并非是一一對應的關系。困境的特征可能是由多個原因所致，而這些原因之間又或多或少地發生著聯系，反過來又加劇了行政問責制度化的困境，使得制度化的問責在實踐的路徑上步履維艱。

三、行政問責制度化困境的倫理超越

美國行政學者庫珀認為，在公共組織中，保持負責任的行為有兩種方法：內部控制和外部控制。一般意義而言，庫珀這種內部控制和外部控制可以相對應地表現為制度規制與倫理自覺。無可否認，要想將行政問責作為一種常態化的機制確立起來，制度化是其發展的正確方向和趨勢。但在制度化過程中，由于制度作為一種“硬件”，其具有的內在局限性所導致的制度化困境要求有相應的對策來實現超越。在各種可能的對策中，倫理超越不失為一個良好的選擇。為此，行政問責制度化的未來行程中需要做到：

第一，運用倫理“補位”，推進行政倫理建設，提高問責的效能。就制度而言，不論何種維度的理解都在于說明其本質是“表示非個人關系的一種手段”［6］，是一種規約社會關系的普遍社會現象，是“規范化、定型化了的”社會行為關系及其結構體系。在新制度經濟學派那里，倫理道德是作為一種非正式制度而存在的，在一定意義上，它可以理解為一種主要的心理約束或自覺約束，具有規范化、定型化社會行為的特征。而行政問責作為一種公共行政行為，則具有接受倫理約束的特殊必要，這也是由它在社會生活中的特殊地位及其巨大影響力決定的。因為如果問責失誤，就有可能給國家和人民帶來嚴重而不必要的損失。為此，制度化的行政問責除了要加強正式的制度建設以外，還應該發揮非正式制度尤其是倫理的功能（特別是在制度相對不足的場合），在正式制度“缺位”的場合及時“補位”。

運用倫理補位，發揮倫理在行政問責中的積極功效，首先需要加強行政倫理建設，從源頭上減少失責現象的發生，降低制度化問責的成本。在具體的行政實踐中，通過政治社會化，即學習、教育、培訓的過程，提高公務員對行政倫理的認知水平，幫助他們“樹立正確的權力觀，堅持立黨為公、執政為民，真正為人民掌好權、用好權”［7］。公務員的公務活動是公共責任的行為，應當對整個公民社會負責，公務員既要具備社會成員的一般倫理，又要具備作為政治角色的職業倫理，對國家權力主體負責，通過自身職責的履行為公眾謀利益。通過加強行政倫理建設，提高公務員的責任感，從源頭上減少失責行為的產生，根本上降低行政問責的成本。其次，在行政問責“無制可依”的制度“缺位”情境下，運用倫理“補位”，推動自我問責。在行政失責行為事實發生后，黨和政府通過對失職官員進行倫理化的教育，喚起行政人員特別是失責官員的責任和良心，激發他們內在的自覺，促使他們采取積極的行動彌補失責所造成的損失，甚至督促有責任的官員引咎辭職，盡可能把由于失責所造成的損失降低到最低程度，而不是因為正式制度的“缺位”而簡單地不了了之，讓失職的公務員逃脫責任追究，從而損及公眾福利。通過這種努力，用倫理來彌補制度的不足，形成（正式）制度與倫理的交叉效應，起到一種外體問責與自我問責的效果，總體上也能提高行政問責的效果，降低公共福利的損失度。

第二，加強制度倫理建設，增強制度化問責的效能。為了降低制度運行的成本，增強制度的有效性，實踐中還需要加強制度倫理建設。制度倫理是指“對存在于社會基本結構中并保證結構規范合理化的基本制度的倫理考量和實現倫理道德的一系列制度化安排的辯證統一的過程或狀態”［8］。加強制度倫理建設，實踐中應該從兩方面著手，一是加強制度本身的倫理建設。如一位學者所言，“從邏輯上看，規范系統的建構總是以價值的確認為前提：人們首先是根據價值形態來規定行為的規范和評價的準則。”［9］制度雖然強調的是理性化與非人格化，但是，就制度的根源來說，是具有自身的價值前提和基礎的，這就是制度本身的倫理內涵。加強制度本身的倫理建設，要求制度的制定過程中應該包含更多的倫理精神與人文關懷，通過制度的合理安排使行政問責中各種復雜的社會利益關系得到合理地協調。建立在倫理基礎上的制度，在行政問責的過程中也更能取得合法性，有利于提高制度化問責的效能。二是加強制度執行與評估的倫理建設。制度執行與評估的倫理強調的是通過對制度安排的倫理評價來檢驗制度及其具體化設計本身對制度作用對象的規范與導引的效度，從而為制度的道德性調整與變革提供現實依據。在行政問責的實踐過程中，制度執行與評估倫理主要是指制度執行和評估者的倫理，這需要通過對問責制度具體執行者的倫理教育來實現。通過培養他們維護制度正義和公正的倫理精神，減少行政問責中不必要的誤差，以保證行政問責作為公共權力的行使能夠不偏離正確的軌道。更重要的是，它能使行政系統各層級人員樹立正確的制度倫理觀，內化為自身的約束機制，使行政責任的規則和問責的制度盡可能得到廣泛的社會認同和接受，并成為所有公務員的基本行為準則和內心自覺。通過這些努力，最終也會提高行政問責制度化的效率與效能，進一步推進問責的制度化。

其實，要真正發揮行政問責的作用，制度化還是根本性的。對行政問責制度化困境的倫理超越并非是用倫理來取代制度，相反，是要用倫理的優勢彌補（正式）制度潛在的不足，完善制度，以提高制度化的有效性，真正發揮制度化行政問責的作用，督促政府及其公務人員履行好職責，最終推進責任政府的建立。

參考文獻：

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［4］周亞越．行政問責制研究［M］．北京：中國檢察出版社，2006:270-282.

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［9］楊國榮．倫理與存在——道德哲學研究［M］．上海：上海人民出版社，2002:77.

責任編輯：戴群英