《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》立法理念探析

2007-12-31 00:00:00曾玉珊呂斯達

經(jīng)濟研究導刊 2007年7期

摘要:立法理念是立法者對立法本質(zhì)#65380;宗旨#65380;原則及運作規(guī)律的理性認識以及由此形成的一種理論基礎和指導思想#65377;遵循以人為本理念，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對公眾健康和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者權益提供保護#65377;引入風險預防理論，由 “末端控制”和“末端預防”到風險預防變革，通過產(chǎn)地環(huán)境污染的監(jiān)控防治#65380;不適宜耕種區(qū)域的公告禁止#65380;農(nóng)業(yè)投入品的規(guī)范與控制#65380;農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風險評估等制度來制止或減少農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全失范行為#65377;尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律，引入信息不對稱原理#65380;博弈論來參與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)范體系的設計#65377;

關鍵詞:立法理念;以人為本;風險預防;博弈論

中圖分類號:F762;DF469 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)07-0140-03

立法理念是立法主體據(jù)以進行立法活動的重要理論依據(jù)，是為立法活動指明方向的理性認識[1]#65377;其內(nèi)涵包含兩個層面，第一是立法者的立法思維，即對立法的認識#65380;價值取向#65380;信念等;第二是上述思維上升為立法因素后的表現(xiàn)物，如立法目的#65380;立法宗旨#65380;立法原則等#65377;立法理念是指導立法制度設計和立法活動的理論基礎和主導的價值觀，對于制定科學而良善的法律#65380;發(fā)揮法律的作用，從而樹立起法律的權威具有積極的意義[2]#65377;《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法理念，即是貫徹于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》之中的，對立法的本質(zhì)#65380;宗旨#65380;原則及其運作規(guī)律的理性認識以及由此形成的理論基礎和指導思想#65377;在日益繁雜的法律體系中，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》雖非全局意義的部門大法，但其蘊涵的立法理念豐富而深刻，既貼合立法背景，又不失大膽創(chuàng)新，具有豐富的理論研究價值和實踐指導意義#65377;

一#65380;以人為本的立法理念

以人為本立法理念(下文簡稱人本理念)淵源于憲法明文規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民”#65377;《立法法》第5條:“立法應當體現(xiàn)人民的意志#65377;”人本理念要求在立法中樹立以人為本的指導思想，實現(xiàn)以管理型立法向服務型立法的轉變[3]#65377;從人本理念出發(fā)，一切法律活動必須以人的根本利益為出發(fā)點和歸宿;法律不再是規(guī)定人們義務的工具，而是人們行使權力的規(guī)則#65380;實現(xiàn)權利的保障;法律應當體現(xiàn)對人的關懷與保護#65377;這種關懷與保護是多層次#65380;多方面的，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中主要表現(xiàn)在兩方面#65377;

1.對公眾健康的保護

生命健康是人的基本權利，保護公眾生命健康是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法目的與宗旨#65377;第1條指出:“為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護公眾健康，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，制定本法#65377;”此外第10條#65380;第12條#65380;第43條#65380;第54條都是這一意涵的體現(xiàn)#65377;

第1條將立法目的定位于維護“公眾健康”，而非僅僅維護“農(nóng)產(chǎn)品消費者健康”，筆者以為，這是對人本理念的更深層次的解讀與貫徹#65377;眾所周知，我國當前甚至往后很長時間內(nèi)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者中的絕大部分即個體農(nóng)戶和農(nóng)民，既是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，也是自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的消費者，甚至可能將大部分產(chǎn)品留作口糧，自我消費了，這是原始自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在當前的有限體現(xiàn)#65377;如果狹隘地保護“農(nóng)產(chǎn)品消費者健康”，則無法將農(nóng)民用于自我消費的生產(chǎn)行為納入法律規(guī)范，極有可能導致迫于生計的農(nóng)民在高度污染#65380;不適合耕種的區(qū)域種植自我消費的農(nóng)作物等不理性行為，這有違生命倫理#65377;把生產(chǎn)者自身納入法律的保護范圍，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法定位很好地貫徹了人本理念#65377;

2.對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者權益的合理保護

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是從管理型立法向服務型#65380;保障型立法轉型的成功范例#65377;該法除了對“公眾”提供保護，也明確保護農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應有權益#65377;第5條#65380;第12條從落實行政主管部門職責#65380;規(guī)范行政主管部門行為的角度保護農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應有權益;第8條#65380;第16條從政策指引方面明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的合理權益;第18條禁止向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地排放或者傾倒有毒有害物質(zhì);第45條規(guī)定了相應的法律責任#65377;通過與《食品衛(wèi)生法》等法律橫向比較，筆者以為該法的重大創(chuàng)新，正是將處于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及消費環(huán)節(jié)之外卻與農(nóng)產(chǎn)品賴以生長的自然環(huán)境密切相關的環(huán)境破壞者及污染源主體納入法律規(guī)范中，適度的外延擴張合理地保護了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者權益#65377;

需要指出，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的保護是基于其應有的合法權益而非根源于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的“弱勢地位”#65377;有學者指出，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的保護是由于“在市場經(jīng)濟體制的設計和市場機制的運行中，農(nóng)民常常處于不利地位，是弱勢群體”[3]，是基于農(nóng)業(yè)“是一個典型的風險型產(chǎn)業(yè)，天生的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)”[4]，因而“其立法天平并不偏向農(nóng)產(chǎn)品消費者”[5]#65377;筆者并不認同#65377;立法不應具有偏向性，最多具有導向性#65377;在事關“公眾健康”問題上，立法中的一絲權衡#65380;一點傾向都是于法(憲法)無據(jù)#65380;于理不通的#65377;從另一角度，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者相對于消費者并不當然處于弱勢#65377;在銷售環(huán)節(jié)，買方市場的形成使得生產(chǎn)者失去了價格自主權，處于弱勢;但在質(zhì)量控制方面，生產(chǎn)者擁有完全生產(chǎn)自主權，處于強勢#65377;必須看到，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者在某一環(huán)節(jié)的強勢或弱勢地位與農(nóng)業(yè)相對于工業(yè)的弱勢地位，農(nóng)民相對于城市居民的弱勢身份是相分離的，不能偷換概念#65377;因而，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者權益的保護并非國家政策性立法偏向，而是基于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者本身應有的合法權益#65377;

二#65380;風險預防的立法理念

貫徹“風險預防”理念之前，我國農(nóng)業(yè)立法的指導思想經(jīng)歷了“末端控制”和“末端預防”兩個時期#65377;《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》標志著我國農(nóng)業(yè)立法指導理念由末端防控到風險預防的變革趨勢[6]#65377;

末端控制和末端預防是在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)鏈條的末端，即進入市場銷售階段對其質(zhì)量安全進行控制和預防的管理模式，強調(diào)對進入消費市場的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的控制與管理#65377;這兩種管理模式存在自身無法克服的局限性:首先，處在末端的管理無法涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者用于自我消費的生產(chǎn)行為;其次，農(nóng)產(chǎn)品在進入市場階段才“確診”為不符合質(zhì)量安全，禁止銷售甚至銷毀，將導致社會財富的極大浪費和生產(chǎn)者無可挽回的損失;最后，很可能導致不法生產(chǎn)者涉嫌闖關，以次充好，對我國本已嚴峻的食品安全狀況將是難以預測的沖擊#65377;

基于末端控制和末端預防的局限性，風險預防理念進入立法者視野#65377;風險預防理念起源于環(huán)境法上的一個原則，即德國的Vorsorge法則[7]#65377;其核心是社會應當通過提前規(guī)劃和阻止?jié)撛谟泻π袨閬韺で蟊苊馄茐沫h(huán)境#65377;該原則在《里約宣言》得到采納與重述:“為了保護環(huán)境，各國應根據(jù)本國的能力廣泛應用預防原則，當存在嚴重或不可逆危害的威脅時，不得以缺乏充分的科學證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施以防止環(huán)境退化#65377;”

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)在時間和地域上可變性大，質(zhì)量安全問題的產(chǎn)生與發(fā)展又具有緩發(fā)性#65380;潛在性與不確定性，一旦發(fā)生，后果及損失往往無法消弭#65377;風險預防正是對以客觀存在的事實作為法律調(diào)整對象的傳統(tǒng)法學理論的拓展和修正，即主體權利義務關系的設定不需要建立在現(xiàn)實存在的事實或行為基礎上，法律制度的設計可以以某種科學的可能性為前提#65377;它比傳統(tǒng)的末端防控更能有效防止未知和不確定的質(zhì)量安全問題，利于風險的防范與損害的減少#65377;

在風險預防理念指導下，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》主張從源頭對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進行管理和控制，將原本局限于流通領域的現(xiàn)實風險防控延伸到生產(chǎn)源頭的潛在風險預防#65377;通過產(chǎn)地環(huán)境污染的監(jiān)控防治#65380;不適宜耕種區(qū)域的公告禁止(第15條)#65380;農(nóng)業(yè)投入品的規(guī)范與控制(第21條)#65380;農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風險評估(第6條)等制度來減少或者制止尚未發(fā)生的失范行為，從而保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全#65377;風險預防理念不僅具有理論價值，同時具有豐富的實踐意義:對行政主管部門，可因此建立長效工作機制，減少“運動式執(zhí)法”#65380;“疾風驟雨式執(zhí)法”帶來的人力物力的大量消耗;對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，能夠防患于未然，避免涉險闖管或盲目無知而生產(chǎn)出不合格農(nóng)產(chǎn)品;對消費者，可以更安全地購買#65380;消費“質(zhì)量安全”的農(nóng)產(chǎn)品;對國家和社會，不僅減少了有害農(nóng)產(chǎn)品導致的社會財富的損耗，而且可以從根本上促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提升核心競爭力#65377;

三#65380;尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律的立法理念

馬克思說過:“立法者應該把自己看做是一個自然科學家#65377;他不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律#65377;他把精神關系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律中#65377;如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質(zhì)，那么我們就應該責備她的極端任性#65377;”[8]法律的制定不應脫離事物本質(zhì)屬性和社會發(fā)展規(guī)律#65377;誠如學者陳運華所言，“經(jīng)濟人”的人性缺陷是經(jīng)濟法得以產(chǎn)生的人性根源，“道德人”#65380;“社會人”理念是經(jīng)濟法建構的人性基礎[9]#65377;作為與社會經(jīng)濟生活密切相關的經(jīng)濟法律，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律的基礎上，引入了經(jīng)濟學理論來參與其規(guī)范體系的設計#65377;

1.信息不對稱原理

信息不對稱理論是指在市場經(jīng)濟活動中，各類人員對信息的了解存有差異;掌握信息充分者處于有利地位，信息貧乏者處于不利地位#65377;該理論認為:市場中賣方比買方更了解有關商品的各種信息;掌握更多信息的一方可以通過向信息貧乏的一方傳遞可靠信息而在市場中獲益;買賣雙方中擁有信息較少的一方會努力從另一方獲取信息[10]#65377;正常情況下，根據(jù)通常所占有的市場信息也足以保證產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)與銷售有效進行;但另一些情況下，信息不對稱卻導致市場失靈，這就需要政府進入市場#65377;

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》涉及的各方中，包括三方面的信息不對稱:第一，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費者的信息不對稱，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量屬于內(nèi)在品質(zhì)，消費者難以從外觀上辨識;第二，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與行政主管部門的信息不對稱，行政主管部門能夠用技術手段檢測農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，但是生產(chǎn)分散#65380;地域廣闊#65380;產(chǎn)量居大#65380;可追溯性差異及檢測成本高昂等，致使難以實施完全監(jiān)控;第三，行政主管部門與消費者的信息不對稱，行政主管部門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息往往不能夠迅速有效地傳遞給消費者，消費者缺乏做出抉擇的信息[11]#65377;

依據(jù)信息不對稱理論，除非發(fā)生大規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品致害事故導致“市場失靈”之外，盡管存在信息不對稱，卻依然能夠保證農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售有效進行#65377;但由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉及不特定人群的生命健康并且致害結果不可逆轉，就要求政府提前“進入市場”#65377;經(jīng)濟學上的“進入市場”主要是通過政府宏觀調(diào)控，而法律角度的“進入市場”則是通過立法手段進行干涉:

(1)對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費者的信息不對稱，通過增加違法懲罰力度來約束和引導農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的行為，促使其做出合法的理性行為#65377;體現(xiàn)在第50條#65380;第53條#65380;第54條的相關規(guī)定中#65377;

(2)對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與行政主管部門的信息不對稱，采用行政主管部門加強安全知識宣傳#65380;要求生產(chǎn)者建立生產(chǎn)記錄和鼓勵社會監(jiān)督的方式解決#65377;體現(xiàn)在第10條#65380;第24條#65380;第38條的規(guī)定中#65377;

(3)對于行政主管部門與消費者的信息不對稱，采用發(fā)布質(zhì)量安全狀況信息#65380;公布農(nóng)業(yè)投入品使用狀況抽查結果#65380;加強對民眾的質(zhì)量安全知識宣傳等方式解決#65377;體現(xiàn)在第7條#65380;第10條#65380;第21條#65380;第39條四個條款中#65377;

2.博弈論

博弈是指在具有互動牽連關系的對弈者中，每個對弈者在同等規(guī)則下，依靠所掌握的信息，選擇最佳行動計劃以尋求收益或效用最大化的行為#65377;在博弈模型中，“博弈的各個參與人都相信對方不會選取劣的戰(zhàn)略，并且同時也相信博弈的對方也具有同樣的信念來找到博弈的解，所以，博弈的雙方必須利用重復剔除劣戰(zhàn)略的方法來求解博弈，以達到最優(yōu)的選擇#65377;”[12]

通過法律博弈分析，我們不但可以清楚地獲知“法律規(guī)則在決定當事人之間如何分享信息時發(fā)揮重要作用”[13]，而且更能制定出追求利益最大化的有效法律#65377;將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者#65380;消費者和行政主管部門納入一個多組動態(tài)的博弈，運用科學的方法求得“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”問題的解決方案:生產(chǎn)者自覺自律，生產(chǎn)出符合保障公眾健康要求的農(nóng)產(chǎn)品(第1#65380;2條);政府建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全服務體系，鼓勵和支持生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，推廣先進安全的生產(chǎn)技術(第5#65380;8#65380;9條)#65377;這樣，消費者放心地消費農(nóng)產(chǎn)品，行政主管部門圓滿地完成工作職責，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者也能不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平#65380;擴大市場#65380;提升競爭力#65377;但是，這一最優(yōu)方案是在博弈過程中不斷剔除劣戰(zhàn)略得出的:若生產(chǎn)者試圖涉險在有毒有害物質(zhì)超標的區(qū)域生產(chǎn)#65380;養(yǎng)殖#65380;捕撈，則行政主管部門通過風險評估，提請劃定該區(qū)域為禁止生產(chǎn)區(qū)域(第15#65380;17條);國家實行農(nóng)業(yè)投入品的行政許可，生產(chǎn)者如果違規(guī)使用，行政主管部門將公布抽查結果，致使違規(guī)農(nóng)產(chǎn)品難以為市場接受;若生產(chǎn)者企圖掩蓋生產(chǎn)中的其他不合法情節(jié)，將依法檢查其生產(chǎn)記錄，發(fā)布有關質(zhì)量安全信息狀況，并且有權查封#65380;扣押或者禁止其產(chǎn)品銷售(第7#65380;24#65380;33#65380;39條);若因為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題，給消費者造成損害，生產(chǎn)者或銷售者將承擔賠償責任或刑事責任(第53#65380;54條);若行政主管部門在執(zhí)法中濫用職權，依法給予行政處分，構成犯罪的，追究刑事責任(第43#65380;53條)#65377;

這樣的制度設計，各方都能理性地求接到博弈的最優(yōu)選擇，從而最大程度地實現(xiàn)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的“保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護公眾健康，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展”的立法宗旨#65377;

四#65380;結語

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》已于2006年11月1日施行#65377;全國掀起了學習貫徹該法的熱潮#65377;探討該法所蘊涵的立法理念，對于我們正確理解這部法律，深刻領會其精神實質(zhì)，從而認真貫徹落實這部法律具有重大意義#65377;

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