論我國土地征收補償制度之完善

摘 要:我國征地補償標準以耕地常年產值為依據，以被征地農民的利益為代價來換取城市的發展建設，與當前我國的市場經濟體制不相適應#65377;發達國家的土地征收補償制度為我國土地征收補償制度的完善提供了寶貴借鑒#65377;我國土地征收補償制度可通過提高補償標準#65380;完善土地征收補償方式#65380;建立和完善失地農民社會保障制度等方式逐步完善#65377;

關鍵詞:土地征收;補償;農民

中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)07-0033-04

土地征收補償是指公共權力基于公共利益的目的使得被征收人喪失土地上的權利，對于原權利人應當支付的相應的代價#65377;我國《憲法》規定:國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償#65377;《土地管理法》對于土地征收補償的方式#65380;范圍#65380;標準#65380;原則等問題做出了具體的規定#65377;但是，現行土地征收補償制度存在補償方式單一#65380;補償范圍有限#65380;補償標準不科學#65380;補償原則不合理等缺陷，亟待完善#65377;

一#65380;國外土地征收補償制度之借鑒

(一)土地征收補償的基本原則#65377;在各國的土地立法中都規定了土地征收補償制度#65377;1789年，法國人權宣言第17條明確規定了公平補償的觀念#65377;因而，“公平補償”作為征收補償的基本原則是毫無疑義的#65377;但是這里所說的公平補償，其含義究竟是指彌補財產權人完全損失的“完全補償”，還是僅給予“適當補償”呢?有關土地征收補償的原則大致有三種:

1.完全補償原則#65377;該原則從“所有權神圣不可侵犯”的觀念出發，認為損失補償的目的在于實現平等，而土地征收是對“法律面前，人人平等”原則的破壞，為矯正這一對平等的財產權的侵害，自然應當給予完全的補償，才符合公平正義的要求#65377;

2.不完全補償原則#65377;該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制#65377;但征收土地是對財產權的剝奪，它已超越了財產權限制的范圍，因此，基于公共利益的需要，例外地依法準許財產權的剝奪，應給予合理的補償，否則財產權的保障將成為一紙空文#65377;

3.相當補償原則#65377;該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的#65380;活動的，因此，對于土地征收補償應分情況而采用完全補償原則或不完全補償原則#65377;在多數場合下，本著憲法以財產權和平等原則的保障，對特別財產的征收侵害，應給予完全補償;但在特殊情況下，可以準許給予不完全補償#65377;比如對于特定財產所給予的一般性限制(其中包括對非國有空地及荒地的征收，以及對私有建筑用地超過最高面積限額的征收等)，由于該限制財產權的內容在法律的權限之內，因此要求權利人接受低于客觀價值的補償，并沒有違反平等原則的要求#65377;

縱觀各國法制，關于土地征收補償的原則各不相同，即使是同一國家，隨著權利觀念從權利私有化向權利社會化的轉變，也有不同的規定#65377;但對世界整個發展趨勢來看，對于國家合法行為所造成的損失，其補償范圍與標準均呈日漸放寬之勢，以便對人民所遭受的損失予以更充分#65380;更完全的補償#65377;

(二)土地征收補償的范圍與項目#65377;綜觀各國立法，土地征收補償范圍甚為廣泛，現僅以英國#65380;德國立法為例闡述如下:

德國土地征收補償的范圍和項目:(1)土地或其他標的物的權利損失補償;(2)營業損失補償(即原財產權人在職業#65380;營業或履行其應負的任務所受的暫時的或持續的損失);(3)征用標的物上的一切附帶損失補償#65377;

英國土地征收補償的范圍和項目是:(1)土地(包括建筑物)的補償;(2)殘余地的分割或損害補償;(3)租賃權損失補償;(4)遷移費#65380;經營損失等干擾的補償;(5)其他必要費用支出的補償(如律師或專家的代理費用#65380;權利維護費用等)#65377;

由上可見，各國土地征收補償的范圍，除土地補償外，大多將殘余地損害#65380;營業損失及其他因土地征收引起的各種附帶損失均列入補償的范圍#65377;

(三)土地征收補償的標準#65377;在上述補償項目中，每一項目的補償標準如何確定，是補償制度的又一重要問題#65377;現仍以英國#65380;德國的補償標準為例:

英國土地征收補償標準是:(1)土地(包括建筑物)的補償標準為公開市場的市價，并且不得因征收而給予被征收入救濟或其他優惠;(2)殘余地的分割或損害補償標準為市場的貶值價格;(3)租賃權損失補償標準為契約未到期的價值及因征收而引起的損害#65377;

德國土地征收補償的標準是:(1)土地或其他標的物的權利損失補償標準為土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的移轉價值或市場價值;(2)營業損失補償標準為在其他土地投資可獲得的同等收益#65377;

由上可見，各國(地區)制定的補償標準一般都以市價為準，使被征收人既無法獲取暴利，也不致遭受損失，實屬公平合理之補償#65377;

(四)土地征收補償的方法#65377;各國土地征收補償一般以現金補償為主，但考慮到目前現金補償在土地價格評估技術不足和地價狂漲的情況下，被征收人領取的補償費根本無法維持其原有的生活水平，各國也例外地規定了一些現物補償#65377;例如，日本的土地征收補償方法，除現金補償外，還有替代地補償(包括耕地開發#65380;宅地開發，即在土地被征收人的要求下，土地需用人另造耕地和宅地以代替補償金的部分或全部)#65380;遷移代辦和工程代辦補償#65377;又如，德國的土地征收補償方法，除現金補償外，亦有代償地補償#65380;代償權利的補償#65377;這些例外補償不僅可以促進土地資源的充分利用，還可以減少政府籌措資金的困難和人民的不滿情緒，可謂改變補償方式單一化的有效措施#65377;

(五)土地征收補償的程序#65377;西方各國都意識到土地征收補償程序的重要性，精心設置了本國的土地征收補償程序，其中具有代表性的有三種類型:一是以美國為代表的司法主導型程序;二是以日本為代表的行政主導型程序;三是以法國為代表的行政#65380;司法并重型程序#65377;

二#65380;我國現階段土地征收補償制度

1.補償原則#65377;(1)征收土地的補償費是補償或補助性質的，而不是地價;(2)按照被征收土地的原有用途補償;(3)依照法定標準予以補償#65377;

2.補償項目及支付對象#65377;補償包括向被征地的集體土地所有權人支付的土地補償費，向青苗及地上附著物所有權人支付的青苗及地上附著物補償費，向因征地而造成的富余勞動力支付的安置補助費#65377;需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位;不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用#65377;

3.補償#65380;安置費用標準#65377;(1)土地補償費標準是耕地被征前三年平均年產值的6～10倍;(2)征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口計算#65377;每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征前三年平均產值的4～6倍#65377;每公頃耕地的安置補助費最高不得超過被征前三年平均年產值的15倍;(3)至于青苗補助費和其他地面附著物的補償標準，按各省#65380;自治區#65380;直轄市的規定執行#65377;

4.土地征收補償程序#65377;主要分行政程序和爭議解決程序#65377;其中行政程序具體包括如下步驟:(1)市縣政府擬定征收土地方案，內容包括征收土地的范圍#65380;地類#65380;面積#65380;權屬#65380;土地補償費和安置補助費標準，需要安置人員的安置途徑等;(2)由市縣政府持有關文件，逐級向有批準權的政府(國務院或省政府)提出征地申請;(3)有批準權的政府批準征地申請;(4)市縣政府組織實施#65377;內容包括:1)在收到征地批準書后，將批準書有關內容予以公告;2)被征收土地的所有權人#65380;使用權人向政府土地行政主管部門辦理補償登記;3)市縣政府根據經批準的征收土地方案，會同農業等部門擬定征地補償#65380;安置方案，并予公告，聽取意見;4)組織#65380;實施征地補償#65380;安置方案;(5)市縣政府支付補償安置費用#65377;征收土地的各項費用應當自征地補償#65380;安置方案批準之日起三個月內全額支付;(6)交付土地#65377;而爭議解決程序的主要內容是:1)對補償標準有爭議的，由縣級以上地方政府協調;協調不成的，由批準征收土地的政府裁決#65377;征地補償#65380;安置爭議不影響征收土地方案的實施;2)因未按照依法批準的征收土地方案和征地補償#65380;安置方案進行補償#65380;安置引發爭議的，由市#65380;縣政府協調;協調不成的，由上一級地方政府裁決#65377;征地補償#65380;安置爭議不影響征收土地方案的實施#65377;

三#65380;我國現階段土地征收補償制度存在的主要問題

1.法律框架不完善

由于土地征用事關被征收土地權利人的利益和國家關于農村土地的基本國策，因此，憲法以及關于民事權利的基本法應做出規定#65377;《憲法》第10條第3款雖規定了國家對土地的征用，但強調的是國家征收權的行使，而沒有為這種權力的行使劃定范圍#65380;界限#65380;方式和程序，我國現行《民法通則》也缺乏關于征收的一般規定#65377;這種只強調授權#65380;不關注限權的規定，難以形成有效保障財產權#65380;制約政府權力的制度，容易造成權力濫用#65377;

2.土地征收補償標準過低

我國的土地征收補償標準雖然幾經修改，但目前仍然是采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差#65380;土地位置#65380;地區經濟發展水平#65380;土地市場交易價格#65380;人均耕地面積等影響土地價值的因素，也不能體現同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現差別的真實價值#65377;低成本征地，極易導致有關國家機關征地行為的隨意性，嚴重侵害相對人權益#65377;

尤其是在我國對“公益利益”界定模糊的情況下，大量的非公益性質的土地征收行為除了不符合社會正義原則#65380;降低土地配置效率#65380;延遲土地開發時機之外，較低的征地成本帶來了較高的交易費用和延遲成本#65377;現行的征地補償標準也已經難以保證被征地農民維持現有的生活水平#65377;

3.我國土地征收補償范圍少

征收補償主要是土地補償費#65380;勞動力安置費#65380;附著物補償費等#65377;我國土地征收補償的狀況是直接補償不充分，而對與被征收客體有間接關聯以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補償，如殘余地損害#65380;營業損失和租金損失等間接損失#65377;因此，征地補償內容不完整#65377;

4.征地過程不透明

國外一些國家規定征地機關必須通過正式郵件或定期報紙的形式公告有關征地的內容，并經土地所有者申請舉行聽證會，使土地所有者或其他權利人參與到征地中來，然而我國在整個征地調查#65380;征地補償分配過程中，農民通常是被排除在外的#65377;目前征地程序的不透明主要表現在:一是政府行為的不透明，哪一塊地需要征#65380;應征多少#65380;補償標準等都不清楚:二是被征收者無法行使一定的權利阻止政府對自己土地的不合法或不合理征收，沒有形成一定的制衡機制;三是被征收者中僅有部分人了解情況，如村委會主任，而廣大的共有人農民對此了解很少或不了解#65377;

5.失地農民的社會保障制度落后

我國農村推行家庭聯產承包責任制以來，國家事實上很少或不再承擔農村公共物品提供的責任，農民的社會保障轉由村社承擔，而村社則以向其成員分配集體所有的土地來體現對農民的保障#65377;于是，土地便成為既要保證農民就業又要提供農民基本保障，而且越來越多地轉向以承擔農民的生存保障功能為主#65377;在征用土地過程中，農民失去了土地也就是失去了基本保障#65377;失地農民為了維持生活，轉而希望政府能為他們未來一段時期的生存提供一個可靠的保障，而農村的社會保障體系至今仍未有效建立起來#65377;由于政府沒有將失地農民納入社會保障范圍，失地農民也就只能關注眼前利益#65377;

四#65380;完善土地征收補償制度的主要思路

(一)完善我國土地征收補償制度應遵循的原則

世界各國根據自己的實際情況制定適合自己的土地征用補償制度，同時也形成各自不同的原則，如日本的“正當補償”原則，美國的“合理補償”原則#65377;在我國實踐中，有“相應補償”或“適當補償”原則的規定，但補償標準較低，補償利益不及損失利益，這與我國目前的國情密切相關#65377;雖然我國經濟基礎還很薄弱，但是給予更充分#65380;更完全的補償，同時又能合理配置資源#65380;監控權力是不可逆轉的大趨勢#65377;因此，應借鑒大多數國家和地區的做法，提高征地補償標準，以市場作為基礎，將土地補償費#65380;青苗及建筑物#65380;構筑物補償費#65380;殘地補償費等主要補償項目的補償價格參照當前土地市場的價格，實行公平補償#65377;在公平補償原則下，征用補償金應包括兩部分:土地的市場價格和相關補助金#65377;土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格#65377;相關補助金是指因征地而導致搬遷費用#65380;青苗損失費以及為安置失地農民的一些費用#65377;這是因為在我國農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能，這樣才能切實達到有效補償的目的#65377;

(二)完善我國土地征收程序的具體設想

1.嚴格界定公共利益與公共目的，限制征地的范圍

世界上許多國家對公共利益的列舉式說明值得我們借鑒，即將以公共利益的名義進行建設項目才可以視為是以公共利益為目的的，除此以外的任何建設項目都不得以公共利益和公共目的為名行使征地權#65377;明確公共利益內涵，有利于嚴格區分國家公益性目的用地和以營利為目的的經營性用地，對于公益性用地實行征收，對于經營性用地實行市場交易#65377;

2.提高土地征收補償標準

我國現行土地征收補償標準既不反映市場價值規律，也不能保證農民生活水平恢復到征地前的水平，這使征收補償制度存在許多與時代節奏不和諧之處，在實踐中產生了許多矛盾和沖突#65377;針對土地征收補償中，存在著補償標準非市場化及補償標準過低#65380;損害被征收人利益的情形，從目前實際出發，現階段可以采取由土地原用途價格和社會保障費用兩個部分組成的“征地綜合區片價”補償辦法#65377;所謂“征地綜合區片價”，是在考慮農村集體土地存在農業生產資料和農民社會保障兩種功能的基礎上，由土地原用途價格和社會保障費用兩部分組成的土地價格，其中土地的原用途價格要充分考慮土地承包經營權#65380;土地產值#65380;土地區位#65380;當地經濟發展水平等因素;社會保障費用要保證為被征地農民建立社會保障體系#65377;前者通過土地評估確定，后者根據當地群眾生活水平和社會保障實際需要確定#65377;隨著經濟的發展，征地補償標準也要不斷提高#65377;這樣確定的補償標準就能較充分考慮市場因素#65377;

采取這種辦法確立的補償標準，將基本上保證農民不因土地征收降低生活水平#65377;

3.細化補償項目，擴大補償范圍

我國土地征收補償僅限于土地補償費#65380;安置補助費#65380;地上附著物和青苗的補償費，這與國際通行做法相差甚遠，也不能滿足農民的實際需要，因此有必要對現行土地征收立法進行修改#65377;應從我國實際出發，結合國外經驗，適當擴大征收補償范圍，將殘余地分割損害#65380;正常營業損害以及其他各種因征地而支出的必要費用等可確定#65380;可量化的財產損失列入補償范圍，以確保被征收人的合法權益不受侵犯#65377;這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作，保證征收活動的順利進行#65377;

4.靈活運用多種征收補償方法

除現金補償外，我國也可學習日本#65380;英國等國的經驗，規定一些例外的補償方式#65377;這可根據農民的現實需要，由法律做出概括性規定，在實踐中靈活掌握#65377;可以考慮采取以下補償辦法:

(1)貨幣安置#65377;包括一次性貨幣安置#65380;分期和終身貨幣安置#65377;一般而言，分期和終身貨幣安置比一次性安置更有利于保護農民利益，農民從心理上也更有安全感#65377;

(2)農業安置#65377;在土地調整空間比較大的地方可以采用這種方式，即給以被征地農民相當數量或者質量的土地，仍然以農業方式進行利用;或者轉換為其他農業方式，保證其生活水平不下降#65377;

(3)留地安置#65377;征地后安排農民生產生活有困難的，允許村集體經濟組織按照土地利用總體規劃確定的用途，拿出一部分土地投資入股#65380;興辦村辦企業#65380;發展第三產業或招商引資#65377;所占土地只辦理占用手續，不辦理土地征收手續:也可以按照土地利用總體規劃確定的用途，在土地統一征收后，將一部分國有土地給被征地的農村集體經濟組織使用，用于發展農業生產或從事多種經營#65377;

(4)土地或征地款投資入股安置#65377;也稱為債券或股權補償#65377;對于綜合效益周期長，收益穩定的重點能源#65380;交通#65380;水利等基礎設施建設征地補償，可以發放一定數量的土地債券作為補償安置，或者以土地補償費入股參與經營，以保障和維護農民的利益#65377;農民作為集體的一員，享有的土地承包經營權和收益權不會因為土地征收而剝奪#65377;土地被征收后，土地補償費作為股份公司或股份合作社的基本財產，由股份公司或股份合作社的管理者經營管理，農民按原承包土地的權益比例享有出資者即股東權益#65377;

(5)企業補貼安置#65377;因建造鄉鎮企業被征地后，如果沒有提供給農民進廠工作的機會，就應當給農民適當的生活補貼作為補償安置#65377;由于企業補貼與企業經營密切相關，所以與土地或征地款投資入股安置相同的是，被征地農民同樣面臨潛在的企業經營不善而帶來的市場風險#65377;

5.完善土地征收補償程序

借鑒國外立法條例，結合我國現行管理體制，我國的土地征收補償程序可以設置如下:

(1)前置程序#65377;除國防#65380;交通#65380;水利#65380;公共衛生或環境保護事業，因公共安全原因急需使用土地，來不及與土地所有權人協商外，需用地人應先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得土地;所有權人拒絕參與協商或經協商未能達成協議的，方可提出征收申請#65377;

(2)征收申請與審批程序#65377;由需用地人向省政府或國務院提出征收土地申請(按照土地地類和面積劃分審批權限)，審批部門受理后，通知市縣土地行政主管部門將申請內容予以公告，利害關系人可以在公告期間提出意見，必要時，可以要求召開聽證會#65377;批準決定作出后，由市縣土地行政主管部門予以公告#65377;公告后，被征收人禁止實施改變土地用途#65380;搶栽搶建等行為#65377;同時，征收土地價格也被固定下來#65377;被征收人或者利害關系人對于審批決定不服，可以申請復議或提起訴訟#65377;

(3)補償裁決程序#65377;在批準征收決定作出后，需用地人與被征收人可以對征收補償繼續協商，協商不成的，可申請土地征收委員會裁決#65377;對裁決不服的，可以申請復議或提起訴訟，但不影響征收繼續實施#65377;復議或訴訟要求補發補償差額的，在結果確定后發放#65377;

(4)土地征收完成#65377;具體可分為如下步驟:1)土地征收補償費發放#65377;需用地人應當在裁決之后一定期限內支付征收補償費用;逾期支付的，除有正當理由外，征收決定失效#65377;被征收人拒絕受領的，需用地人將征收補償存入市縣土地行政主管部門設立的保管專戶#65377;土地補償費用發放后，征收客體的權利發生轉移#65377;但是在未辦理登記之前，需用地人不得處分其權利#65377;2)限期遷移#65377;被征收人在收到征收補償一定期限內，應當遷移完成;逾期不遷移的，由市縣政府土地行政主管部門或者需用地人按照《行政訴訟法》的規定，申請法院強制執行#65377;3)辦理權利登記#65377;

6.建立和完善失地農民的社會保障制度

改變以往“挖農補工”的政策，反哺農村農業農民，是我國工業化發展進入中后期的必然要求#65377;國家要擔負起建立農村社會保障制度的責任，逐步加大對農村社會保障制度建設的投資，建立起與我國經濟社會發展水平相當的農村社會保障標準#65377;政府還要在政策#65380;資金上向農村#65380;農民傾斜，加大對農村基礎設施#65380;農村教育的投入力度，加快農村經濟的發展，為農村社會保障奠定經濟基礎#65377;可以允許村社以土地入股的方式參與國家基礎設施建設，把各種基礎設施項目產生的#65380;長期有保證的收益以股息的方式返還給村社作為專門的社保資金#65377;允許村社土地以租賃方式參與工商業開發，把回收的租金用于建立農村社會保障體系，同時，國家還可以在征地過程中建立“無地農民社保基金”#65377;

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Deficiency and Perfection of the System of Compensation on expropriated Land

HE Xue-mei， JU Hai-long， SHEN Xiao-min

(Commercial College， Guangxi University， Nanning 530004， China)

Abstract: Our country＇s compensation standard on expropriated Land always on a requisition basis of average year output value， getting development of city in price of land losing farmers＇ interests， it is ill-adapted with the current marketplace economic system with of our country. Land expropriated and compensation system of developed countries provides a complete reference for our country. Our country＇s Land expropriated and compensation system can be improved by enhancing the compensation standard#65380; improving land expropriated and compensation way#65380; establishing and perfecting the social security system of landless peasants etc.

Key words: land expropriation; compensation; farmer

[責任編輯 張 凌]