小城鎮規劃的幾個誤區與矛盾剖析

　　在黑龍江省龍江縣、富裕縣、克東縣的小城鎮規劃中，筆者發現目前的城市規劃運作機制，特別是在小城鎮規劃中存在一些機制上的矛盾與認識上的誤區，影響小城鎮健康有序發展，以下做簡要的分析。
　　
　　一、小城鎮發展的政策導向與相關法律控制方式的矛盾
　　
　　大力發展小城鎮與鄉鎮企業，鼓勵農民進鎮居住、務工、經商，加快農業產業化步伐與小城鎮發展的規模化與現代化，這在黨中央、國務院的有關文件中早已明確，黨和國家領導人曾多次強調小城鎮發展的重要性，小城鎮戶籍制度的改革也是引導小城鎮規模化發展的重要政策。這些都為有知識、技術的農民離鄉進城，改善生活水平，同時減輕農村耕地短缺壓力，并以小城鎮發展帶動農村地區集約化發展提供了有力的政治與政策保障。
　　
　　二、對城市規劃區的理解以及城市規劃與規劃建設用地、行政轄區的關系問題
　　
　　《中華入民共和國城市規劃法》第一章第三條指出“本法所稱城市規劃區，是指城市市區、近郊區以及城市行政區域內因城市建設和發展需要實行規劃控制的區域”，第四章第二十九條指出：“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理”。這表明城市規劃區不僅是“控制”區，更是“管理”區，城市規劃行政主管部門的管理區域應是城市規劃區而非城市規劃建設用地范圍。在目前的基層規劃管理中，存在著將“城市規劃建議用地”范圍作為“規劃區”來管理，而將“城市規劃區”作為“規劃控制與協調區”來對待的狀況，這種人為縮小規劃執法范圍的做法，與城市規劃法的規定是相違背的。城市規劃區既是管理區又是控制區，就必須做到在區內管理與建設的統一，目前存在的一個普遍現象是對于已納入城市規劃區但未進入建設用地范圍的村鎮，城市規劃管理部門只收費控制不投資建設，這是一種有悖于城市規，長久下去，將會損害城市規劃的地位。
　　
　　三、土地利用規劃與小城鎮建設規劃的一致性問題
　　
　　目前的土地利用規劃至少在三個方面與城鎮規劃直接發生關系：1、土地供給量與城鎮規模的關系；2、土地供給年度計劃與城鎮擴張速度的關系；3、土地利用的空間形態與城鎮發展的合理形態與結構問題。在小城鎮中，除了已廣泛存在的土地供給總量與小城鎮的合理規模要求不相符合、制約小城鎮的集約化發展和對農村的吸納與輻射能力外，土地供給的年度計劃與小城鎮發展可能達到或應該達到的速度要求也不相符。更為直觀的矛盾在于土地利用規劃圖中表達出來的城鎮規劃建設用地的形態與結構和小城鎮建設規劃不相符合，也有悖于小城鎮發展的內在規律與要求，為小城鎮形成合理的空間結構與形態埋下了隱患。突出表現在土地利用規劃中過于遷就現有格局，規劃用地基本沿現狀用地適當外延，前者造成小城鎮建設中四面開花且城鎮功能結構得不到優化，后者造成小城鎮與過境交通的嚴重干擾與穿插。因此，盡快協調土地利用規劃與城市規劃的關系，在土地利用規劃中充分研究城鎮發展特點與規律、充分尊重城市規劃意圖，以實現“兩規”的合理銜接至關重要。
　　
　　四、小城鎮建設與開發方式
　　
　　我國小城鎮發展初期，考慮到農民居住習慣與“小農意識”的影響，僅提出“統一規劃、集中建設”的方針，這樣既杜絕了農居散亂布局的問題，做到有序開發，同時也與農民習慣于獨門獨院、自我投資的習慣相適應。農民聯戶建成的住宅區與街道擴展速度很快，對于迅速形成集鎮新面貌與規模起了很大作用，然而這種開發與建設方式的弊端也逐漸顯霹出來。
　　
　　五、農民固有意識與國家規范的矛盾
　　
　　由于農業生產有它的固定性，即春天播種、夏天耕作、秋天收獲、冬天備春的特點，長期的農業生產給農民養成了一定的慣性。這個慣性主要表現為不求大福大貴，只求吃喝不累。在農閑時你看不到為發展農業生產而拼搏的任何景象。農民建房的習慣也是獨門獨院，根據想建成什么樣就什么樣，這就導致住宅千奇百怪，宅基地的面積盡可能的大，每戶的基地面積均大于國家規范規定的350平方米，有的甚至達到3000平方米以上。
　　黨中央發出改善農民的生活條件，建設社會主義新農村的指示，各地政府也都在積極響應。但在實際工作中就有科學的規劃與農村現實的矛盾，農民固有的意識與國家規范之間的矛盾。2005年龍江縣太平村遭受洪水襲擊，筆者在災后重建的規劃中所設計的宅基地在具體實施中被700平方米的基宅地取代，原因是350平方米根本不符合當地農民的實際，執行不了。在對碾子山區的中心村規劃中，農民看后說規劃不錯，但實施不了。為什么呢？主要是三個方面的原因：一是土地受限，二是缺少資金，三是與農民生活習慣不符。所以要想讓農民過上社會主義新農村的生活，對農民的意識改造我認為十分重要，如果農民不是從心理上去配合我們的農村建設，那么以任何一種新農村，想保持其先進的面貌是不可能的。哈拉新村就是一個實例。98年大洪水過后，哈拉新村作為受災嚴重的少數民族村得到了國家的援建，建成后各項基礎都很齊全。但幾年之后，自來水凍壞了，沼氣罐一直廢置沒用，環境依然臟、亂、差。當然這和管理分不開，同時也是農民的意識還沒有得到根本轉變。
　　以上五方面的矛盾與問屬，都是在規劃運行實踐中暴露出來的，并不具有多少理論上的障礙難以跨越，只要澄清認識，端正態度，必能找到合理有效的解決辦法，希望能通過共同努力，盡量解決上述問題，為小城鎮規劃的運行和城鎮本身的合理發展創造一個良好的環境。
　　（作者單位：王利軍，齊齊哈爾市城市規劃設計研究院；程宇，齊齊哈爾市龍江縣規劃管理局）