告別行政級別　走向市場化

　　
　　最近深圳市頒布了關(guān)于事業(yè)單位改革的一系列文件，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。有媒體稱之為具有“破冰”意義。這次深圳的改革確實具有不同以往的特點，它是一個整體設(shè)計、系統(tǒng)推進(jìn)的過程，是一個包括各方面改革內(nèi)容，在深入調(diào)查、反復(fù)協(xié)商基礎(chǔ)上提出的深思熟慮的方案，對全國的改革將起到示范作用。
　　
　　改革的真正困難是人
　　
　　事業(yè)單位是一個涵蓋面很廣、成分十分復(fù)雜的概念，教育、衛(wèi)生、文化、科技、行業(yè)組織、社會團(tuán)體、城市管理等多種機(jī)構(gòu)都包括在內(nèi)，從政府的直屬機(jī)構(gòu)到寺廟道觀都可算作事業(yè)單位。對這樣一個龐雜的系統(tǒng)進(jìn)行改革，必然涉及諸多方面和環(huán)節(jié)。如何抓住關(guān)鍵，牽住牛鼻子？
　　一般說來，事業(yè)單位屬于公共服務(wù)部門，提供的是公共產(chǎn)品。任何改革都必須以提高事業(yè)單位的資源配置效率，實現(xiàn)公共服務(wù)最優(yōu)化為目標(biāo)。“以人為本”的原則同樣要體現(xiàn)在事業(yè)改革過程中。人力資源管理是一切管理的核心，建立合理有效的激勵——約束機(jī)制是所有制度改革的根本任務(wù)，人事制度也不例外。
　　過去事業(yè)單位改革往往在機(jī)構(gòu)撤并、功能劃分等方面做文章，而人事制度改革卻難以真正邁開步伐。然而國企改革的經(jīng)驗充分證明，改革的難點并不在于財產(chǎn)的歸宿或所有權(quán)調(diào)整，真正的困難在于人。何時把國企職工的就業(yè)、分配與保障問題解決了，“大鍋飯、鐵飯碗”的體制真正打破了，國企改革才能到位。事業(yè)單位同樣如此。只有徹底改革原有的人事管理體制，才能真正改變“人浮于事、效率低下”的局面，激勵事業(yè)單位職工提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，實現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。
　　深圳的五項事業(yè)單位改革中，我認(rèn)為，人事制度改革是重頭戲，也是整個事業(yè)單位改革成功的關(guān)鍵。
　　
　　告別行政級別回歸市場
　　
　　戶籍制度、身份等級制度把人分成三六九等，各自有不同的權(quán)利賦予和政治、經(jīng)濟(jì)待遇，連管人的機(jī)構(gòu)也涇渭分明。領(lǐng)導(dǎo)干部歸組織部管，一般干部歸人事部門管，工人歸勞動部門管，而農(nóng)民卻沒人管，或者都可以管。由此造成的勞動力市場制度性分割現(xiàn)象，迄今還未消除。
　　事業(yè)單位的職工多為專業(yè)人才，而所謂人才，無非是擁有人力資本優(yōu)勢的勞動者，屬于勞動力市場中的高端市場，其經(jīng)濟(jì)社會待遇應(yīng)由其實際貢獻(xiàn)和競爭地位所決定，而這種貢獻(xiàn)應(yīng)由市場機(jī)制來評價。可是，過去的人事管理制度卻是打上深深的“官本位”烙印。無論學(xué)校、醫(yī)院或其他事業(yè)單位都有不同的行政級別，明明是不同職業(yè)的專業(yè)人士，都通通稱之為“干部”，并有相應(yīng)的行政級別，以至鬧出“處級和尚”、“科級道士”之類的真實笑話。其經(jīng)濟(jì)待遇與社會地位并不取決于實際業(yè)績和貢獻(xiàn)，而是與其行政職級密切相關(guān)。這種行政化、官僚化體制既不公平，也不能有效激勵專業(yè)人才發(fā)揮專長為社會服務(wù)，這是事業(yè)單位效率低下的根本原因。
　　深圳的改革將使事業(yè)單位今后全面告別行政級別，實行“職員制”和“雇員制”，推行職級制。這意味著事業(yè)單位從行政化走向市場化，成為市場主體。其地位和待遇不來自于行政評價，而來自于市場評價。事業(yè)單位的職工也將告別官本位，回歸為勞動力市場上的競爭者。從事業(yè)單位來講，這將產(chǎn)生有效的正向激勵作用，使其更好地提供公共服務(wù)，提高服務(wù)效能，從全局而言，則將促進(jìn)勞動力市場一體化。
　　深圳事業(yè)單位今后將告別財政“按人頭撥款”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸火B(yǎng)事不養(yǎng)人”，實行由編制等部門界定單位承擔(dān)的公共職能和事項，由財政“以事定費(fèi)”，這種改革體現(xiàn)的實際上也是市場原則，等價交換是市場有效運(yùn)行的根本標(biāo)志，但市場交換的方式則有不同。事業(yè)單位提供的公共產(chǎn)品只能由政府埋單，但政府購買同樣要等價交換、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、物有所值。按照其實際承擔(dān)的功能和實際貢獻(xiàn)付費(fèi)，必將有效地提高公共資源配置效率。
　　
　　人力資本定價交給市場
　　
　　深圳的改革方案將把事業(yè)單位分為三類：經(jīng)營服務(wù)類、監(jiān)督管理類和公益類，其中經(jīng)營服務(wù)類轉(zhuǎn)為企業(yè)，監(jiān)督管理類回歸政府，即所謂“市場的歸市場，政府的歸政府”，根據(jù)事業(yè)單位實際承擔(dān)的職能進(jìn)行分類改革，人事管理制度也相應(yīng)調(diào)整。
　　這種改革思路是正確的，但要獲得預(yù)期效果，還必須深化改革收入分配體制，以真正調(diào)動職員和雇員的積極性。
　　勞動者（包括事業(yè)單位職員和雇員）的收入分配問題，實際上是個人力資本定價問題。目前事業(yè)單位的人力資本定價機(jī)制嚴(yán)重扭曲，行政化的工資制度帶來兩方面的缺陷。一是不能有效反映人力資本差異，如大學(xué)教授無論是北大、清華還是師專、職業(yè)學(xué)院，只要級別相同就拿同樣工資，而其實際能力、水平、業(yè)績的差距則相差很大。二是普遍實行壟斷低價，擔(dān)任現(xiàn)職10多年的大學(xué)教授、主任醫(yī)師，基本工資不過2000余元。現(xiàn)在社會上普遍認(rèn)為這些人是高收入階層，稅務(wù)局、審計局也紛紛“看上”他們。實際上，其高收入并非來自體制內(nèi)，而是來自于體制外，即主要收入是靠承擔(dān)科研課題、咨詢項目、講學(xué)寫稿等市場化機(jī)會。國立大學(xué)、國有醫(yī)院的工作人員（實際上還有官員），國家給的工資只是收入的“小頭”，“大頭”往往來自于本單位或本人的“創(chuàng)收”，這是非常奇特的工資收入分配制度。這種狀況不改變，則必然驅(qū)使事業(yè)單位的職員和專業(yè)人才“不務(wù)正業(yè)”，急功近利，追逐額外收益而偏離社會服務(wù)目標(biāo)。
　　在事業(yè)單位走向市場后，如何改革收入分配制度，建立合理公平的人力資本定價機(jī)制，將是需要探索解決的重要問題，深圳已在這方面作了探討，提出了相關(guān)思路和措施，但效果如何有待檢驗。在全國性的同類改革中，還需要考慮地區(qū)、行業(yè)差異，制訂合理的制度和政策。政府管理部門則要轉(zhuǎn)變觀念、解放思想，尊重勞動力市場的運(yùn)行規(guī)律，完善人力資本的定價機(jī)制，而不能僅從對黨員、干部的高標(biāo)準(zhǔn)要求出發(fā)，只強(qiáng)調(diào)“無私奉獻(xiàn)”，人為壓低人力資本價格。要知道，在市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制驅(qū)動和調(diào)節(jié)過程中，在統(tǒng)一的勞動力市場中，人力資本所有者必然會要求獲得與其人力資本相應(yīng)的收入報酬。即便是公益性事業(yè)單位，也不能因其服務(wù)目標(biāo)的高尚性而要求專業(yè)人才犧牲、放棄自己的正當(dāng)利益，除非是其個人的自由選擇。否則就必然帶來人力資本的重新配置，導(dǎo)致人才流失，使公益性事業(yè)單位在人力市場競爭中處于不利地位。（作者系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授）