協管員問題暴露法治軟肋

　　
　　“協管員”現象思考
　　近兩年來，協管員現象正在全國各地快速蔓延，隊伍呈現爆發式增長。其領域涉及治安、交通、稅收、工商、城管、計生、工會等數十個行政執法和社會管理部門，有的機構協管員人數遠遠超過正式執法人員，甚至比照政府編制配備辦公場所、設備，儼然一個正式政府機構。如廣州市勞動保障監察員滿編133人，協管員多達949人。未來3年內，這座城市計劃將治安協管員擴展到1萬人、交通協管員擴展到3000人。
　　協管員的出現一方面滿足了政府機關、企事業單位正式人員不足的矛盾，使得一些單位在短期內不增加正式員工的條件下能夠維持工作的日常運轉；同時，由于工資福利水平較低，還在一定程度上減少了這些機構的運作成本，減少了經濟開支。
　　但協管員隊伍的不斷擴大也給國家機關和相關主管部門的管理帶來了不少問題。由于執法的合法性不明，協管員很容易變成“邪管”，近期媒體報道的沖突事件中，不少就是因為協管員的暴力執法、濫用權力引起的。
　　而另一方面，由于協管員不是政府正式工作人員，沒有列入編制部門管理范疇，協管員雇用成本只有公務員的1/4左右，而且缺乏必要的保障。與協管員的境遇相比，公務員則出現了“貴族化”傾向。有了協管員這條腿，一些公務員、執法人員只干諸如草擬文件、查辦案件、開具罰單的工作。
　　公務員的“貴族化”，直接加劇了“官本位”，導致了官員的“不作為”。這與建設法治型、服務型、高效性政府理念，無疑是背道而馳。而協管員作為社會管理者過客身份以及由此引發的問題，與和諧社會的理念也不相符。隨著《勞動合同法》實施，政府有關部門無疑將必須做出選擇。
　　
　　協管員，不是政府職員，卻像政府職員那樣承擔著公共管理職能，甚至“代表”政府直接管理企業和社會人員，他們權從何來？責向誰負？這些沒有明確法律地位的人員有何職業保障？該如何處理縱向橫向關系？許多問題都隨著協管員隊伍的不斷發展壯大而變得日益突出。
　　然而，在筆者看來，這并非協管員問題的主要方面，也不是問題的關鍵，更不是本源性的問題。要正視協管員問題，并有效解決這一問題，還必須正本清源，找準癥結，即要弄清為什么會出現協管員泛濫，協管員隊伍不斷膨脹有無必要、是否合法以及如何合法化和以什么方式合法化。
　　
　　協管員成為政府機構膨脹的暗道
　　
　　協管員隊伍的不斷發展壯大，呈喧賓奪主之勢，其危害除了使公務員“貴族化”、執法秩序混亂、架空執法責任制外，還有一個重大危害就是：龐大的協管員隊伍游離于公務員隊伍之外，雖名為“協管”沒有執法權，但實際上一些部門的執法和管理工作均由協管員直接“代辦”，協管員事實上成為政府機構膨脹的暗道。
　　國家對各級人民政府的機構設置，是實行嚴格的法制化管理的。憲法和相關的組織法都有相關的規定。今年5月1日正式實施的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，對地方各級人民政府機構的設置、職責配置、編制核定以及對機構編制工作的監督管理，都作了嚴格的規范。政府的工作機構和公務員人數是依法嚴格限定，對擅自設置機構和增加編制的，不得核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經費。
　　但在實踐中，一方面由于政府機構設置和編制管理條例的一些規定過于原則和籠統，缺乏明確具體和剛性的執行標準，且它屬于政府“自律性”法規，僅能規范和約束政府行政機構和公務員編制，無法規范和約束政府外機構和非公務員，基層政府可以很容易繞過法規組建協管員隊伍，因為在行政收費尚未得到有效規范的情況下，地方政府和執法部門完全可以以收費和罰款的形式解決協管員經費問題。另一方面，協管員的泛濫是條例實施前延續下來的事情，在“工作需要”的名義下，以及上級政府沒有明令清理的條件下，基層政府和相關執法部門是不會主動解散協管員隊伍，清退協管員的。
　　其實，協管員雖然名義上是“編外人員”，不占機關編制，不吃財政工資，但這支隊伍的維持和運行仍需要大筆經費支持，無論采取何種方式解決，最終都是由公眾通過納稅或納稅方式以外的繳費方式供養。從實質上講，供養協管員的費用也應當計入行政成本。這樣，協管員的泛濫幾乎完全等值于政府機構的膨脹和公務員數量的增加。而在財政不撥款的情況下，協管員吃“雜糧”也就成為必然。于是亂收費、濫罰款，甚至是吃、拿、卡、要在所難免。已經出現的野蠻執法、隨意執法、執法變“執罰”等諸多問題多為協管員或臨時人員所為，部分暴露了問題的嚴重性。
　　
　　協管員泛濫并非法治政府之福
　　
　　不可否認，協管員泛濫與社會管理事務增多和管理理念、管理方式嚴重落后密切相關。一方面社會事務的不斷增多，迫切需要執法機關和管理機構介入，另一方面由于管理理念和管理方式的嚴重落后，不少部門習慣于采用“人海戰術”和“地毯式排查”，必然造成在編公務員人手緊張。這兩個方面的因素共同造成了公務員編制與實際需要之間的嚴重矛盾，在行政機構和公務員編制無法無限擴大的情況下，聘用協管員，擴大協管員隊伍，變相擴大編制，增加幫手，就成了執法機關和管理部門的必然出路。而這恰恰是政府權力失落的重要表現。
　　當然，嚴格地講，協管員的泛濫也暴露了民主監督制約的軟肋。在許多地方“二政府”盛行，協管員泛濫之際，我們只聽到公眾相對微弱的質疑之聲，卻既聽不到作為權力機關的各級人大的聲音，更看不到負有監督政府職責的各級人大的作為，似乎政府想設什么機構就設什么機構，想用什么人就用什么人，既可以高薪聘請政府雇員，也可以低薪使用政府“協管員”。
　　看來，大量出現的協管員并非法治政府之福，它不僅讓公務員“貴族化”，日益脫離群眾、脫離具體事務，而且還嚴重破壞了政府機構的編制管理，成為政府機構膨脹的暗道和政府權力失范、民主監督缺位的重要例證，客觀上提升了行政成本，增加了人民負擔。
　　另外，需要指出的是，由于協管員的身份和活動缺乏法律依據，事實上也使他們的角色倍顯尷尬。一方面，他們沒有執法權，進行管理不能理直氣壯，另一方面，公民知道他們不是公職人員，沒有執法資格和執法證件，所以也不服管理，拒絕管理甚至暴力“抗法”。特別是一些地方將協管員收費和罰款數額與其收入待遇掛鉤時，一些素質不高的協管員產生更多濫用管理權和越權執法的沖動，往往釀成濫用管理權的典型事件，影響極壞。如今協管員現象已經引起了廣泛關注，尋求協管員問題的解決之道，也是政府完善社會治理的一個重要契機。（作者系山東政法學院教授）