中國農村公共產品供給不足的原因分析

　　公共產品相對私人產品而言，主要是滿足社會公共需要，同時具有非競爭性和非排他性的特點，無法完全或不能完全由市場調節，無法由私人提供。就農村居民的國民性質而言，應該享受同城市居民無差別的公共產品和公共服務，在這個意義上說，農村公共產品和準公共產品的界定同城市一樣。然而，由于農業是國民經濟基礎產業和弱質產業，加之農民是低收入低積累的弱勢群體。因此，農村公共產品和準公共產品的范圍界定相對城市來講要寬一些。從目前財政支出的范圍看，公共財政基本涉及了農村所有公共產品或公共服務領域，但投入不足，總體覆蓋力度不夠，城鄉差距較大；區域差異明顯，東部地區農村公共基礎設施建設和公共服務狀況有所改善，中西部地區相對落后，公共財政覆蓋范圍狹窄，問題比較集中，矛盾比較尖銳。
　　
　　一、中國農村公共產品供給的現狀
　　
　　（一）農村公共基礎設施建設方面
　　中西部地區鄉村道路條件較差。近年來，國家加大了對鄉村道路的投入，1999—2002年，國家累計投入鄉村道路資金315億元，除此以外，每年財政扶貧資金中的40億元以工代賑資金也主要用于貧困地區鄉村道路建設，在一定程度上緩解了中西部地區農村行路難的問題，但沒有從根本上改變農村道路交通落后的狀況。目前全國有261個鄉鎮、5.4萬個村不通公路；在全國104.3萬公里的砂石路面、土路面及無路面里程中，農村公路就有92.3萬公里，占88.5%；還有未納入統計的村與村之間的簡易公路約120萬公里。很多地方農村公路晴通雨阻，抗災能力低，路況差。
　　（二）農村醫療和公共衛生方面
　　無論是在東部沿海發達地區還是中西部地區，城鄉醫療和衛生存在著巨大差距。全國而言，在健康水平方面，農村嬰兒死亡率是城鎮的4倍左右，孕婦死亡率是城鎮的2.4倍，農村人均期望壽命比城市低6歲，農村中一些已經得到控制的地方病、傳染病如血吸蟲病等發病率出現反彈甚至死灰復燃。農村醫療和公共衛生嚴重落后具體表現在：一是農村醫療條件差，服務能力低。農民就醫主要是村級診療室、鄉鎮衛生院、縣級醫院。相比較而言，縣級醫院無論在投入或設備條件方面均遠遠好于村級診療室、鄉鎮衛生院。鄉鎮衛生院基礎設施條件差，設備陳舊，中西部地區大部分為20世紀60、70年代配備的設備；衛技人員中，本科學歷以上的占1.4%，大專學歷占9%。二是農村醫療收費相對較高，大病統籌合作醫療步履維艱。1991—2000年農民每人次平均門診費用和住院費用分別由10.9元和473.3元上升到79元和2891元，分別增長了6.2倍和5.1倍，而同期農民人均收入年均增長7.7%。農民輕易不敢上醫院，小病拖，大病扛，一旦患上重病，極有可能陷于貧困。三是農村基本保健和公共衛生狀況堪憂。中西部地區很多地方由于機構點少、經費不足，孕婦圍產保健、兒童接種疫苗等一些最基本的婦幼保健也得不到保證。
　　（三）農村教育方面
　　長期以來，我國農村基礎教育主要是由縣、鄉政府及村負責，中央和省政府所承擔的責任較少，基礎教育的管理權限下放過低，無論是地區之間，還是同一區域內，義務教育公共資源配置失衡問題都十分突出。全國范圍內義務教育學校辦學條件在農村與城市之間存在較大差距。農村普遍存在中小學公用經費緊張，標準偏低，雖然大多數農村教師的工資能基本解決，但學校校舍、設備、操場等硬件設施普遍落后，農村中小學危房仍然存在。
　　（四）農村社會保障問題
　　盡管民政部正在研究對農村特困戶的救助辦法，但目前農村最低生活保障制度和農民工工傷醫療保險制度只是在一些地區起步。如北京、上海、浙江等已經初步建立了城鄉統一的最低生活保障制度，將農村特困人口納入最低生活保障范圍，廣西2003年出臺了農民工工傷醫療保險制度。但上述地區農村人口只占全國農村人口的16.56%，農村社會保障覆蓋面非常低。
　　（五）農業基礎設施建設和農業科技進步方面
　　目前，國家財政對農業基礎建設和農業科技進步方面的支持已經體現在各個科目的預算安排上，但投入總量不足，支出結構不合理，有效性不強。既有缺位，也有越位。越位主要是財政供養的農業事業單位人員過多，用于農產品流通領域的支出過多，一些本該由市場調節或由私人部門提供的產品或服務也由政府財政負擔。而農業科技、農產品質量安全等投入在政府財政支出中所占比重很低。
　　
　　二、產生中國農村公共產品供給不足的主要原因
　　
　　（一）城鄉生產力分布的顯著差別是中國城鄉差距的客觀原因
　　現在的中國農村雖然已經包含了多種產業，但農業仍在其經濟結構中占據重要地位，而城市是建立在工業化的生產力基礎上的。與工業相比較，農業具有較難適應市場原理的許多特性，使得生產要素并不青睞農業，從而導致農村處于弱勢地位。
　　從生產特點來看，農業是利用空氣、水和陽光等自然力來培育有機生命體的，有著受季節限制的固定生產周期，而且往往需要遼闊的土地。農業機械也只能短時間地在部分生產環節使用，利用率并不高。農業投資周期很長，雖然可在一定程度上改變生產頻率，但不可能像工業部門那樣對生產節奏進行隨意調節和控制。擴大農業生產規模，要么在土壤肥力或地理位置較差的土地上外推耕作的邊界，要么利用現有耕地實施“集約化”經營，二者必取其一，但前者往往受可用土地資源的約束，后者則常常被“報酬遞減規律”所困擾。
　　在流通和消費方面，農產品有易腐性和易損傷性，其收獲上市和流通銷售的過程呈現小規模、分散化和多環節的特征，導致經營成本較高，風險較大。此外，農產品的需求收入彈性很低，隨著經濟的發展和收入的增加，人們對非食品類（如住房、文化娛樂、交通通訊、醫療保健等）需求相對增加，對食品類需求卻在相對減少，農業面臨的市場前景就增量來看是相對比較黯淡的。
　　在技術創新方面，農戶經營多為近似于完全競爭的家庭分散經營，與工業相比，農業整體上進行革新的余地較小，確保發展的動態利潤實現的可能性和穩定性也較低，而且作為關系到人類生存的絕對必需品的產業，以及作為公共性和公開性極強的產業，農業取得產業機密或者專利的現象很少，相反通過公共部門進行技術普及的要求則非常強烈。
　　因此，在市場經濟條件下，相對的“低效率”和“高風險”，使得稀缺生產要素，尤其是資本，對農業是輕視的，這是一種市場失靈，結果是農村在產業擴張上天然地處于劣勢。城市經濟發展通常也就快于農村。2003年中國GDP結構中第一二三產業分別占14.78%、52.94%和32.28%，與1985年相比，第一產業所占比重下降了13.62個百分點，第二、第三產業則分別上升9.84和3.78個百分點。
　　（二）財政支農政策不盡完善，影響農業發展后勁和競爭力
　　在市場經濟條件下，農業的弱質性和它在國民經濟中的重要地位客觀上要求國家財政加大對農業的投資力度，支持那些投資大、周期長、風險高，但外在效益顯著的項目（如農村基礎設施、農業科技研發和推廣、生態環境保護等），以彌補市場機制在資源配置中的缺陷，增強農業的競爭力。然而長期以來，政府對農村的財政支出不僅有限，而且出現相對下降的趨勢。從1980-2000年，基本建設投資中農業的比重由9.3％下降到7.0％，財政支出中支農資金的比重由12.2％下降到7.8％。1996-2000年，財政支農資金占農業總產值的比重平均為6.7％，低于發展中國家10-12％的水平，更低于發達國家30-50%的水平。近幾年盡管國家在農村電網改造、基礎教育和公共衛生等方面增加了投入，但僅僅是恢復性增加，是彌補欠債，城市偏向的總體格局并未根本改變。
　　（三）農村資金的制度性非農化轉移，嚴重削弱了農業發展基礎
　　中國長期實行城市偏向的非均衡發展戰略。從新中國成立之初到20世紀90年代末，中國農民為國家工業化和城市發展提供的資金積累（即農村資金凈流出）達2萬多億元。此外，近年來國家在征用農民集體所有的1億畝土地的運作中，利用壟斷一級土地市場，通過土地價格“剪刀差”（市場價格與征用土地補償費之差額），從農民手里拿走土地資產收益2萬多億元，成為改革開放以來國家汲取農村資金的一種新形式。資金是發展的啟動器，拿走農村資金，等于剝奪了農村的發展機會。這是中國城鄉差距的重要原因。
　　（四）“城鄉分治，一國兩策”的城鄉二元社會結構
　　城鄉二元社會結構是指城鄉之間因人口流動受到嚴格約束而出現的一種分割狀態。中國自1958年頒布《中華人民共和國戶口管理條例》起，就將全國人口截然分成了市民和農民，戶籍成為決定城鄉居民身份、地位和福利的根本標準。具有城市戶籍的居民在就業、收入、養老、社會福利、子女上學等方面都享有優惠待遇，而具有農村戶籍的農民就被限制在土地上，即使能進城打工，也受到一系列的限制和不同程度的歧視。城鄉間人口流動的梗阻，使城市人均的資源總量快速增加（城市經濟擴張速度快于人口增長速度），而農村人均資源則很難增長（農村經濟擴張能力差，人口基數龐大）。農業不得不以較少的產值承載了過重的就業壓力，導致勞動生產率長期低下。作為“城鄉分治”政策長期潛移默化影響的結果，城鄉差別廣泛體現在社會經濟生活的各個層面。
　　（作者單位：鶴崗市農業委員會）