探索城鄉社會保障制度統籌發展座談會綜述

　　黨的十六大以來，中央提出了統籌城鄉經濟社會協調發展的戰略方針，統籌城鄉社會保障發展，形成一個制度框架大致統一、城鄉能夠銜接、保障方式多樣的保障體系，既是統籌城鄉發展的重要內容，也是難點問題之一。目前統籌城鄉社會保障發展既具備了一定條件，但由于城鄉、區域之間的巨大差距，以及農村社會保障明顯滯后、農民工社保暴露出的矛盾凸顯等因素，這項工作目前還處于起步階段，思想認識也不盡一致。為此，國家發展改革委就業和收入分配司組織召開了“探索城鄉社會保障制度統籌發展專題座談會”。勞動保障部、民政部等部門和國務院發展研究中心、發展改革委宏觀院、勞動保障部社保所、社會科學院、中國人民大學等研究機構的相關官員、專家學者在座談會上就我國統籌城鄉社會保障制度發展的基本思路和主要觀點、面臨的困難和存在的問題以及城鄉社會保障制度統籌發展的政策建議進行了交流和探討。
　　
　　一、當前城鄉社會保障制度統籌發展面臨的困難和存在問題
　　
　　我國現行的社會保障制度沿襲計劃經濟時代所形成的城鄉分割、重城輕鄉的二元社會保障制度，城鄉社會保障水平存在較大差異，這是目前城鄉社會保障制度統籌發展所面臨且必須解決的問題。
　　（一）城鎮基本實現制度覆蓋、農村多數還是空白
　　目前，城鎮職工養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險相關制度已經全部出臺，截止2006年底制度覆蓋率分別達到61％、50％、48％、44％、28％〔注：覆蓋率＝實際覆蓋人數/制度應覆蓋人數，制度應覆蓋人數：城鎮就業人數－機關事業人數，約23310萬人，為估計數；實際覆蓋人數：參保人數－已退休人數。〕城鎮居民最低生活保障基本實現了全覆蓋和應保盡保，城鎮居民基本醫療保險試點辦法也已出臺，有望3年內實現全覆蓋。
　　相比較而言，我國農村社會保障體系還很不健全，各種社會保險還沒有建立或初步建立，所覆蓋的人數在農村總人數中的比重很小。2002年農村才開始推行新型合作醫療，農村最低生活保障目前覆蓋人群僅有50%，農村養老保險基本上是空白，覆蓋率僅為9.4％。從整體上說，農村社會保障發展大大落后于城鎮。
　　（二）城鄉社會保障待遇水平差距明顯
　　與覆蓋率相比，農村和城鎮社會保障的待遇水平相差更大。2006年，農村養老保險每人每年的平均支付額為695.36元，而城鎮的基本養老保險支付額為10325.13元，絕對值是農村的將近15倍；農村最低生活保障待遇支付水平為398.4元/年，城鎮居民最低生活保障待遇支付水平為994.8元/年，是農村支付額的將近2.5倍。城鎮職工基本醫療保險的籌資總額為1747億元，而新型農村合作醫療的籌資總額僅為109.03億元。
　　（三）公共財政支持主要用于城鎮
　　從總體上看，各級財政用于社會保障支出絕對值逐年增加，但比例不僅沒有增加，反而略有下降。2002年全國財政支出用于社會保障支出的比重為13.5%，2003年降為12.4%，2004年下降到12.1%，2005年進一步下降到11.9%。“十五”期間財政在社會保障投入方面沒有實現政府的“逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15—20%”的目標。
　　農村社會保障是政府財政投入最薄弱的環節，1998—2005年中央財政補貼城鎮基本養老金缺口的資金是2834.1億元。2005年中央用于城鎮職工養老和城市低保的財政支出為660億元，而用于農村救濟和新合作醫療的財政支出僅為5.43億元。
　　（四）農村社會保障管理服務能力較弱
　　農村社會管理服務能力較弱，基本沒有專業化的管理隊伍和技術，且職能分散在民政、衛生、勞動保障等部門，相互之間缺乏協同配合，無法形成工作合力，多頭管理影響管理效率。
　　
　　二、存在上述問題的原因分析
　　
　　（一）經濟發展的不平衡是導致城鄉社會保障差別的根本原因
　　二元社會保障體系是適應我國當時工業化的需要而形成的，是和二元經濟、社會結構相適應的，傳統計劃經濟體制對其有重要和直接的影響。我國農業生產力水平低下，農村人口多且比例一直居高不下，導致城鄉社會保障模式的不同選擇。長期以來，我國的社會保障制度就是以城鎮職工為目標對象設計的，而農村社會保障發展則比較滯后。
　　（二）現行社會保障制度不適應當前人口老齡化、城市化和就業多樣化的形勢
　　1、我國人口老齡化加速，而其中60％的老年人口又分布在農村。老年人口的增加，很大程度上弱化了家庭的保障作用，改變了傳統大家庭相互輔助和相互依存的結構關系。要應對人口老齡化風險，社會保障一是要在制度上做必要的調整，二是建立應對老齡化高峰時期的戰略儲備基金。目前這兩方面的工作雖然開始進行，但比較薄弱。
　　2、我國城市化和工業化的發展使農民人均耕地減少，大量農村富余勞動力流動到城鎮或非農產業，目前進城農民工已近1.2億，被征地農民4000多萬，還有1.38億鄉鎮企業職工。而我國大多數被征地農民、跨城鄉流動就業的農民工大多數既沒有納入城鎮社會保障體系，也缺乏農村社會保障，處于邊緣化狀態。
　　3、當前靈活就業成為新生勞動力就業的主要渠道。傳統的社會保險制度繳費門檻過高，管理服務僵化，社會保險關系不能隨勞動者流動轉移和接續，影響靈活就業人員參加基本的社會保障。
　　（三）工業城市與貧困農村社會保障籌資困難
　　大部分未能享有社會保障的群體都集中在老工業城市和貧