政府投資項目責任追究制度的基本概念和法律基礎

　　當前，政府投資項目責任追究制度已成為輿論關注和理論研究的熱點，并逐步從觀念層面向實踐層面延伸、從政策層面向制度層面拓展。隨著重慶、杭州、紹興等城市政府投資項目問責方面的地方規章先后出臺，以及重慶綦江虹橋垮塌、中石油川東鉆探公司井噴等重大責任事故，對項目決策和實施不當、失職瀆職造成嚴重后果的主要領導與責任人員進行責任追究，我國已開始建立政府投資項目責任追究制度，并初步取得了一定的社會反響。但政府投資項目責任追究制度面臨許多理論和實踐問題，從制度建設的層面考慮究竟應該包括哪些內容，目前在理論上的探討都還不充分。
　　
　　一、政府投資項目責任追究制度的基本概念
　　
　　對政府投資項目責任的內涵、責任追究制度的制度構成以及責任追究制度的性質等基本概念的認識，理論和實務界也還沒有取得一致。因此，有必要對政府投資項目責任做出定義，它是指在政府投資項目決策和實施過程中，不同主體因違規、違約、違法等行為對項目實施或公共利益等造成損害而必須承擔某種否定性后果的制度。與政府投資項目決策和實施有關的單位及其人員，沒有做好分內的事，沒有合格履行應該履行的職責和義務，其一切行為和后果都必須而且能夠被追究責任，是政府投資項目責任追究制度的核心。
　　政府投資項目責任追究制度的基本概念具有以下三個要點：一是責任追究制度首先是一種規范的法律制度，是政府依據有關法律、規章或合同約定，加強和改善政府投資項目管理的重要一環。它的建立和實施有充足的法律法規依據，這也是責任追究制度權威性、準確性的基礎和力量源泉。二是責任追究制度是一種嚴格的責任制度，政府投資項目是該制度的載體。政府投資項目決策和實施過程中產生的權力及其行使與責任共生，他們是一對“雙胞胎”，未能依法依約合格履行職責，就需承擔某種否定性后果。三是責任追究制度的關鍵是“追究”，追究責任是責任追究制度的出發點和歸宿。需特別強調的是，不同主體未能合格履行職責，表現為各種失職、違約、違法行為時，應伴隨引起了一定的不良后果，且問責一般在不良后果發生后再去確定各方職責、追究各方責任。故它是一種“火警式”，而不是“巡警式”的運行機制。
　　政府投資項目責任追究制度作為改善和優化政府投資項目管理的杠桿、驅動器和制衡器。其根本宗旨，一為規范和約束公共權力行使，保護公共利益，實現社會公平，保障法制威嚴；二為健全科學、民主的政府投資項目決策和實施機制，強化領導干部責任意識，促進反腐倡廉；三為促進項目決策和實施的責任規范和失職追究，督促責任主體總結經驗教訓，強化政府投資項目管理，提高政府投資的效益與效率；四為減少和避免“形象工程”和“政績工程”，遏制政府投資項目決策與實施過程中的違法違規行為和盡可能挽回損失。
　　應說明的是，學術界對責任追究制度的內容及實現機制有多種觀點。美國學者芭芭納·S·羅美澤克就從問責的內容及實現機制出發，將責任追究分為法律問責、政治問責、等級（管理）問責和職業（道德）問責四個方面。法律問責指責任主體必須遵守憲法、法律有關規定；政治問責指責任主體必須對來自外部的重要責問意見給予回應；等級問責指在等級權力管理的組織結構中，每一等級人員都有相應的職責并接受其上級對其工作績效進行責任評估；職業問責指職業人員必須按職業標準和職業道德進行自我反省，以自覺的意識更好地勝任工作、履行職責。其中等級問責和職業問責主要通過內部控制機制，由組織內部進行責任管理；而法律問責和政治問責主要通過外部控制機制，由組織之外的其他機構和社會成員進行責任管理。
　　在我國政府投資項目責任追究制度建立過程中，一定不能將內部控制機制與外部控制機制相混同，這勢必影響問責的效果。問責效果必須通過不同的機制去實現。一般來說，政府投資項目的責任源于“授權”，當代理人不能按委托人意愿合格履行職責時，委托人與代理人之間可依據清晰的上下級授權或委托/代理關系來進行等級問責和職業問責，這種問責通過組織內部的約束來完成。組織之外的其他機構和社會成員參與的外部控制機制應是一種輔助。因為外部控制機制的問責主體和問責對象之間沒有委托/代理的授權關系，只是法定制約關系，體現法律問責的暴力性和政治問責的壓力性。
　　我國政府投資項目責任追究制度的建立沒有歷史經驗可資借鑒，也不能照搬西方模式，而必須與中國的政治現實和國情相結合，采取漸進的方式逐步推進。政府投資項目責任追究不回避組織之外的其他機構和社會成員進行法律問責和政治問責，但當前我國更應該積極建立和完善組織內部的責任追究運行機制，從制度上先規范等級（管理）問責和職業（道德）問責問題，這是加強和改進政府投資項目管理的當務之急，也是政府責無旁貸的責任。
　　
　　二、建立我國政府投資項目責任追究制度的依據
　　
　　（一）法律法規依據
　　改革開放30年以來，我國憲法和法制建設步入快車道，已完全具備建立政府投資項目責任追究制度的法律原則和基礎。《中華人民共和國憲法》明確規定，一切國家機關實行工作責任制，實行工作人員考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義；國家通過完善經濟管理體制和企業經營管理制度，實行各種形式的社會主義責任制；一切國家機關和國家工作人員必須接受人民的監督；一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。與政府投資項目管理直接相關的《招標投標法》、《政府采購法》、《建筑法》均規定，任何單位和個人利用職權違反招投標規定，對單位直接主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。對國家行政監督機關工作人員徇私舞弊、濫用職權或者玩忽職守的，依法追究刑事、行政責任。國務院《建設工程質量管理條例》、《建設工程勘察設計管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》對有關建設、勘察、設計、咨詢、施工、監理、政府質量監督和行政監管單位在項目決策和實施過程中發生的違規違紀行為具體規定了處罰量度，以及實行質量責任追究終身制。其中還明確規定屬國家機關工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，要依法追究刑事、行政責任。
　　（二）政策依據
　　2004年3月國務院《全面推進依法行政實施綱要》把“行政權力與責任緊密掛鉤”列為建設法治政府的重要目標，并提出“行政機關違法或者不當行使職權應當依法承擔法律責任，實現權力與責任的統一。依法做到有權必有責、用權受監督、違法受追究”。“健全行政決策機制，完善行政決策程序，建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度”。“行政機關應當確定機構和人員，定期對決策的執行情況進行跟蹤與反饋，并適時調整和完善有關決策。要加強對決策活動的監督，完善行政決策的監督制度和機制，明確監督主體、監督內容、監督對象、監督程序和監督方式。要按照‘誰決策、誰負責’的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一”。2004年7月國務院《關于投資體制改革的決定》規定：“加強和改進投資的監督管理，建立和完善政府投資監管體系”，“建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任”。2004—2007年《政府工作報告》，每年都把“建立政府投資和國有企業投資責任制與責任追究制，從根本上改變投資決策失誤而無人負責的狀況”，“落實投資主體的自主權和風險承擔機制”，“加快建立和完善決策責任制度”明確列入其中。
　　（三）黨內規章依據
　　2004年9月《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》明確規定，“加強對權力運行的制約和監督”，“改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化”，“完善重大決策的規則和程序”，“建立決策失誤責任追究制度，健全糾錯改正機制”，“依法實行質詢制、責任追究制度、罷免制”。2005年中共中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》規定，“加強投資領域法規制度建設，建立和完善投資監管體系，改進并加強對政府投資的管理”。“健全國有資本投資決策和項目法人約束機制，實行重大投資項目論證制和重大投資決策失誤追究制”。《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例》、《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，以及《行政機關公務員處分條例》關于黨紀政紀處分的相關制度，均為建立和實行政府投資項目責任追究制度提供了有力的制度基礎和有效的實現形式。
　　（作者單位：國家發展改革委重大項目稽察辦）