和諧語境下檢察職能的重新配置

　　摘要：構建社會主義和諧社會，對檢察機關提出了一系列新要求，新挑戰，要求檢察機關必須與時俱進，適時地強化、完善檢察職能。從檢察職能的法律配置看，明顯存在缺位的狀況，檢察機關實然職能和應然職能之間存在脫節，不能滿足構建和諧社會的需要。有必要進一步強化檢察機關的職能，使檢察職能的運作更有利于實現司法公正、保障人權，為構建和諧社會發揮應有的作用。
　　關鍵詞：和諧社會 檢察職能 強化
　　
　　黨的十六屆六中全會指出，“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性”，強調“必須堅持以經濟建設為中心，把構建社會主義和諧社會擺在更加突出的地位。”明確地將“社會和諧”作為中國特色社會主義的本質屬性，這在黨的歷史上還是第一次，反映了我們黨對社會主義本質認識上的新發展、新飛躍。在構建社會主義和諧社會過程中，檢察機關作為國家的法律監督機關，發揮著不可或缺、無法替代的重要作用。當然，檢察機關也需要進一步強化職能，以適應構建和諧社會的需要。本文擬對這一問題進行初步的探討。
　　
　　一 、檢察職能不適應和諧社會需要的表現
　　
　　在我國憲政構架下，檢察機關是法律監督機關，承擔法律監督職能，就是對法律的執行和遵守的情況進行監督的職能。檢察機關的法律監督職能，主要是通過各種訴訟活動的方式行使的，其中包括刑事的、民事的和行政的訴訟活動。于是，又形成了各種具體的檢察職能，包括偵查職能、偵查監督職能、公訴職能、刑事審判監督職能、監所監督職能、民事行政抗訴職能等。但是，從檢察職能的法律配置看，明顯存在缺位的狀況，檢察機關實然職能和應然職能之間存在脫節，不能滿足構建和諧社會的需要。
　　
　　 （一）偵查職能配置不充分
　　國外偵查機關絕大多數受檢察機關的領導或指導，不獨享有偵查的權力，在大陸法系國家，偵查機關在刑事訴訟中，只是檢察機關的輔助機關。反觀我國，在“分工負責、互相配合、互相制約”原則指導下，公安機關與檢察機關相互獨立，實行雙向制約。公安機關單方面掌控偵查程序，檢察機關不扮演主動的角色，對偵查機關的活動沒有指揮權。在中國的偵查程序中檢察院通常不扮演積極的角色，而是基本上限于對偵查機關活動的監督職能上。這種職能配置，違背了偵查程序構造的基本規律，妨礙了國家追訴權的有效行使，也不利于人權保障。
　　第一，《刑事訴訟法》賦予公安機關、檢察機關各自范圍的犯罪立案偵查權限，對于應屬于公安機關偵查的案件，公安機關自行決定是否立案、是否撤案，檢察機關原則上無權直接參與具體的偵查活動，更談不上指揮監督。檢察機關與多數案件的偵查活動實際上相脫離，就難以從起訴的角度對偵查活動進行指導，在一定程度上也會影響其所作判斷的正確性。
　　第二，偵查機關自行決定采取何種強制措施，除逮捕需要檢察機關批準外，其他強制措施均無需任何機關審查批準，檢察機關不能對強制措施的合法性、適當性進行有效的監督。在偵查實踐中，公安機關采取逮捕以外的強制措施和其他強制性偵查手段具有相當大的隨意性，刑訊逼供、非法取證等違法偵查、侵犯人權的現象時有發生，偵查程序的法制化程度較低，犯罪嫌疑人在偵查中的人權受到極大威脅。
　　
　　（二）起訴裁量權較小
　　起訴裁量權，指檢察官對符合起訴條件的案件，斟酌案件具體情況決定是否起訴的權力。起訴裁量權來源于刑事訴訟中的起訴便宜主義。自20世紀初以來，隨著刑罰目的刑理論取代報應刑理論，廢除起訴法定主義，實行起訴便宜主義是世界性趨勢。從各國起訴制度看，目前都實行起訴便宜主義。 賦予檢察官起訴裁量權，有利于節約司法資源，提高訴訟效率；還有利于檢察官根據案件的具體情況采取靈活的處理措施，實現個別正義。縱觀我國《刑事訴訟法》關于起訴裁量權的配置，呈現出兩大不足：
　　1. 起訴裁量權行使的制度空間不大
　　根據刑訴法第142條第2款的規定，檢察機關可以行使起訴裁量權的范圍，限于“犯罪情節輕微，依照刑罰規定不需要判處刑罰或者免除刑罰”的案件。一般認為，只有在同時具備“犯罪情節輕微”和“不需要判處刑罰或者免除刑罰”這兩個條件，檢察機關才可以作出不起訴決定 。可見，我國檢察官在刑事追訴中享有的自由裁量權，屬于微罪不檢舉類型，是一種裁量空間不大的自由裁量權制度。
　　２. 起訴裁量權適用方式單一
　　在國外，檢察官可以根據案件的具體情況選擇適用不起訴、暫緩起訴、選擇性起訴、辯訴交易等多種方式。相對而言，我國檢察官適用方式單一，僅有微罪不起訴這一方式，不能滿足犯罪多樣化的需要。
　　雖然我國檢察官自由裁量權限于“微罪不檢舉”，但在實務中有一定的靈活性，甚至可能出現了某種程度的不規范。如：司法實踐中通常將屬于重罪、但情節輕微、社會危害性不大的案件依據《刑事訴訟法》第142條第二款作酌定不起訴處理。
　　
　　（三）民事、行政公益訴訟權缺失
　　在現代社會，檢察機關不僅僅承擔刑事追訴職能，更重要的，在于維護公共利益。自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益的代表的面目出現。在國外，檢察機關就某些案件向法院提起民事、行政訴訟，幾乎是一個慣例。我國現行法律對檢察機關的民事行政抗訴權作了規定，但對民事行政公訴權則沒有明文規定。社會生活中普遍存在的侵吞國有資產案件、污染環境的公害案件、破壞公平競爭的壟斷案件等，檢察機關卻不能以公益代表人的身份提起訴訟，導致公共利益得不到有效保護的問題日益突出。
　　
　　 二、和諧語境下檢察職能的重新配置
　　
　　鑒于檢察職能設置上存在的上述問題，有必要進一步強化檢察機關的職能，使檢察職能的運作更有利于實現司法公正、保障人權，為構建和諧社會發揮應有的作用。
　　
　　（一）強化檢察機關的偵查權
　　從訴訟法理上說，偵查的最終目的是為控訴服務，偵查階段查明案件事實、查獲證據的最終目的都是為了在庭審階段支持控訴，因此，偵查職能本身不具有獨立性，偵查職能往往被認為是控訴職能的一部分。 既然檢察機關承擔著控訴職能，當然也就應當行使偵查權。基于此種思想，筆者認為應當對偵查程序進行重新構造，建立以檢察官為主導的偵查模式。
　　1. 取消立案管轄范圍的劃分，檢察機關原則上對任何案件都有權偵查
　　1979年《刑事訴訟法》第13條第2款規定：“貪污罪、侵犯公民民主權利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己受理的其他案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴。”在以往的實踐中，檢察機關對本應立案追究向公安機關提出建議而公安機關拒不立案，社會反響強烈的案件，依照本條規定予以立案追究，取得了較好的社會效果。1996年修正《刑事訴訟法》時，對此條規定進行了修改，取消了檢察機關這一權力。檢察機關作為控訴機關，賦予其廣泛的偵查權，是十分必要的，也符合大多數國家的做法。應當明文規定：檢察機關對所有刑事案件（自訴案件除外）都有權立案、偵查，或者指令公安機關立案、偵查，這樣可以防止公安機關有案不立，維護國家法制權威。
　　2. 確立檢察機關的偵查指揮權
　　檢察官雖享有偵查權，為偵查主導者，但卻“有將無兵”，既無偵查之人力，更無偵查之設備，證據的收集與犯罪嫌疑人的追捕等，必須求諸于警察機關。為此，必須確立檢察機關的偵查指揮權，將公安機關的偵查活動置于檢察機關的指揮控制之下。
　　第一，公安機關認為某一案件需要立案，應當報經檢察機關批準，只有在檢察機關批準立案后才能進行偵查。公訴權在本質上是一種追訴犯罪的權力。因此當一個違法行為發生時，要不要將其作為犯罪予以追訴，應當是由具有追訴犯罪權力的檢察機關來決定。 這樣也可以防止公安機關“先破后立”、“不破不立”的不規范做法。
　　
　　第二，檢察機關對案件進行偵查，公安機關應當根據需要予以協助。檢察機關有權調動刑事警察，有權命令公安機關按照其指示進行偵查，收集有關證據，公安機關應當予以配合服從。
　　第三，沒有檢察機關的同意，公安機關不得自行撤銷案件。從理論上講，一個案件最終應否向法院起訴，理應由行使公訴權的人民檢察院決定。倘若案件未移送到人民檢察院之前就已撤銷案件，而檢察機關對此卻一無所知，就會使作為公訴機關的人民檢察院喪失了對此案件進行判斷的權力。 與此相對的是，檢察機關命令公安機關撤銷案件，公安機關不得拒絕，也不得提起復議。
　　為了保證檢察機關偵查指揮權的實現，有必要規定：警察在不聽眾檢察機關的指令時，檢察機關有權提請公安機關予以處罰；在對警察進行升遷、調動、考核時，應當聽取檢察機關的意見。
　　3. 公安機關采取逮捕之外的強制措施，原則上應當由檢察機關批準
　　刑事訴訟法上的強制措施均為對基本權利的侵犯。根據強制措施對基本權利侵犯的程度，各國分別設置了法官決定（A）與檢察官決定（B）兩種模式。一般地說，像逮捕、羈押等重大強制措施，實行法官保留原則，由法官決定；而一般強制措施，則由檢察官決定。偵查中的強制措施，由檢察官決定；審判中的強制措施，則由法官決定。在我國，除了逮捕須由檢察官批準外，其他所有強制措施均由偵查機關自己決定，且由其自己簽發有關文件執行，這種狀況對犯罪嫌疑人的人權保障極為不利。為此，有必要建立司法令狀制度，除逮捕、羈押必須由法官決定外，其他所有強制措施，如拘留、搜查、通輯、扣押、檢查等，需要由檢察院批準。只有在情況緊急時，可以由偵查機關先行采取措施，但之后必須及時報告檢察院。
　　
　　（二）擴大檢察官的起訴裁量權
　　賈春旺檢察長在全國檢察長會議上指出：“要把寬嚴相濟刑事政策作為當前檢察機關的一個重大課題，認真研究具體措施，把嚴格執行法律與嚴格執行刑事政策有機統一起來，把依法辦案的法律效果與社會效果有機統一起來。” 貫徹寬嚴相濟的刑事政策，一方面要繼續堅持“嚴”的方針，對嚴重犯罪采法定主義立場；另一方面則要貫徹“寬”的方針，給予檢察機關更多的起訴裁量權，以將檢察機關十分有限的司法資源能夠集中于起訴嚴重犯罪上。檢察機關適用不起訴不應以“犯罪情節輕微”為前提，即使對于部分重罪案件，檢察機關在斟酌案件具體情況后，也可以作出不起訴處理。建議修改《刑事訴訟法》，明確規定：“人民檢察院根據犯罪嫌疑人的性格、年齡、處境、犯罪的輕重及犯罪后的情況，作出適當的處理決定。”
　　在擴大檢察官起訴裁量權的同時，還應當增加起訴裁量權的適用方式，以使檢察機關能夠靈活、妥當地對案件作出處理決定。
　　1. 微罪不起訴
　　微罪不起訴是不附加任何條件的不起訴，檢察機關一旦對犯罪嫌疑人作出微罪不起訴處理，犯罪嫌疑人應被視為無罪。可以作微罪不起訴的案件主要是輕微犯罪，依照刑法規定不需要判處刑罰或者可以免除刑罰的。有下列情形之一，檢察機關也可以決定微罪不起訴：
　　（1）過失犯罪，但公務人員除外；
　　（2）又聾又啞的人或者盲